TAB-Projekt: Biotechnologie für die "Dritte Welt" - Chancen und Risiken

POST Study on "Risk Assessment in Environmental Protection"

Forschungspolitische Wirkungsanalyse "Biotechnologie-Standort Deutschland"

ZEW-Studie zu Selbstverpflichtungen im Umweltschutz - kein marktwirtschaftliches Instrument

OECD-Project on "Housing, Social Integration and Livable Environments in Cities"

SEI-Study "Methods for Integrated Environmental Assessment - Research directions for the EU"

The Discussion on Medical Technology Assessment in the Netherlands

Verbundprojekt "Innovationsorientierte Technikfolgenabschätzung und -gestaltung in Nordrhein-Westfalen. Erprobung und Transfer (VITA)"

ERGEBNISSE VON TA-PROJEKTEN - NEUE TA-PROJEKTE

TAB-Projekt: Biotechnologie für die "Dritte Welt" - Chancen und Risiken

von Leonhard Hennen, TAB

Die "Auswirkungen moderner Biotechnologien auf Entwicklungsländer und Folgen für die zukünftige Zusammenarbeit zwischen Industrie- und Entwicklungsländern" untersuchte das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) im Rahmen seines gleichnamigen TA-Projektes. Neben einer Darstellung des Standes von Forschung und Anwendung bilden die Diskussion der Rahmenbedingungen und angepaßter Förderstrategien einen Schwerpunkt der im vergangenen Jahr fertiggestellten Studie.

Die moderne Biotechnologie eröffnet ein weites Spektrum an Anwendungsmöglichkeiten in der Landwirtschaft, der Industrie, der Medizin, im Umweltschutz und bei der Ressourcennutzung. Die Einschätzungen und Prognosen hinsichtlich ihrer gesellschaftlichen Auswirkungen, ihrer sozioökonomischen Chancen und Risiken und somit grundsätzlich ihres Beitrags zur Sicherung entscheidender Existenzgrundlagen in Entwicklungsländern - wie Ernährung, wirtschaftliche Autonomie und gesundheitliche Versorgung - gehen weit auseinander. Gerade bei einer Querschnittstechnologie wie der Biotechnologie können die potentiellen Auswirkungen verschiedener Anwendungen sich ergänzen, potenzieren oder aber sich gegenseitig aufheben.

Anwendungsbereiche und Forschungsgebiete

Im weitesten Sinne gilt für alle entwicklungsländerrelevanten Anwendungsfelder moderner Biotechnologien, aber insbesondere für den landwirtschaftlichen Bereich und dort für die Pflanzennutzung, daß vor allem die nicht-gentechnischen Verfahren wie Zell- und Gewebekulturtechniken sowie biochemische und molekularbiologische Diagnoseverfahren bereits seit längerem nutzbringend eingesetzt werden. Konkrete Erfolge in Form neuer, besonders ertragreicher oder schädlingsresistenter Pflanzensorten stehen allerdings noch aus. Die Internationalen Agrarforschungszentren als zentrale Einrichtungen, die mit der Lösung landwirtschaftlicher Probleme in Entwicklungsländern befaßt sind, verfolgen meist als einzige aufwendige und aktuelle Forschungsansätze bei Pflanzen, die zwar für die Ernährung in Entwicklungsländern eine große Rolle spielen, aber für den Weltmarkt uninteressant sind. Die bisherige finanzielle Ausstattung dieser Forschungszentren muß angesichts der Bedeutung ihrer Aufgaben als mangelhaft angesehen werden. Auch die finanziellen Mittel, die von öffentlicher oder privater Seite weltweit für eine auf die landwirtschaftlichen Erfordernisse in Entwicklungsländern zugeschnittene biotechnologische Forschung zur Verfügung gestellt werden, müssen als marginal im Vergleich zur Förderung biotechnologischer Forschung insgesamt bezeichnet werden.

Auf die Entwicklung gentechnisch veränderter streßtoleranter Pflanzen setzt man bezogen auf Entwicklungsländer derzeit große Hoffnungen. Sie könnten durch die Erschliessung bisher nicht nutzbarer Flächen zur Entlastung von landwirtschaftlich übernutzten Gunststandorten und/oder zur Steigerung der Erträge beitragen. Mit dem Einsatz solcher neuen Sorten ist aber auch die Gefahr einer Reduktion der Arten- und Sortenvielfalt sowie einer Zerstörung der letzten unberührten, bisher landwirtschaftlich nicht genutzten Flächen verbunden. Gerade im Hinblick auf die zukünftige Ernährungssicherung ist der Erhalt der Zentren höchster Biodiversität, aber auch lokaler standortangepaßter Sorten, dringlich. Hierzu ist es notwendig, ganze Ökosysteme großflächig zu schützen.

In der Nahrungsmittelproduktion ist zunehmend mit einem verstärkten Einsatz moderner biotechnologischer Methoden in den Industriestaaten zu rechnen, vor allem in der großmaßstäblichen industriellen Produktion, die auch für die Ernährung der wachsenden Zahl "westlich orientierter", in Großstädten lebender Menschen in den Entwicklungsländern immer wichtiger wird. Neben der möglichen Weiterentwicklung und Optimierung traditioneller biotechnologischer, fermentativer Verfahren zur Lebensmittelproduktion werden moderne Methoden insbesondere zur Substitution bislang nur sehr aufwendig und teuer produzierbarer Stoffe (Enzyme, Aroma-, Geschmacks- und Farbstoffe u.ä.) zum Einsatz kommen. Biotechnologisch hergestellte Produkte können hier langfristig solche, die aus der landwirtschaftlichen Produktion in Entwicklungsländern stammen, ersetzen.

Die Anwendung der medizinischen Biotechnologie ist in den Entwicklungsländern unterschiedlich weit fortgeschritten. Die meisten Schwellenländer, jedoch nur wenige ärmere Länder, z.B. Kenia und Simbabwe, verfügen über moderne biotechnologische Forschungseinrichtungen. Ziel vieler Vorhaben in diesen Einrichtungen ist jedoch nicht die Entwicklung und Produktion tropenmedizinischer Präparate für die arme Bevölkerungsmehrheit, sondern die Herstellung von Nachahmprodukten für den Pharmamarkt in Industrieländern oder für reiche Bevölkerungsschichten im Lande. Im Rahmen internationaler tropenmedizinischer Forschungsprogramme werden biotechnologische Methoden dafür eingesetzt, die Erforschung einiger in den Tropen weit verbreiteter Krankheiten, wie Malaria, Bilharziose und Filariose, zu verbessern und Bekämpfungsmethoden zu entwickeln. Es wäre wünschenswert, ein Netz internationaler Forschungszentren in Entwicklungsländern aufzubauen, die - in der Aufgabenstellung ähnlich den Internationalen Agrarforschungszentren - die Erforschung der Krankheiten vor Ort in Angriff nehmen könnten. Dies würde allerdings erhebliche Mittel erfordern.

Umweltrelevante biotechnologische Anwendungen finden sich im Bereich Biogas- und Bioalkoholproduktion, beim Abbau von Schadstoffen in Boden und Wasser sowie bei der bakteriellen Erzlaugung. Gentechnische Ansätze spielen auf diesen Gebieten noch keine besondere Rolle. Darüber hinaus werden biotechnologische Methoden seit Mitte der 80er Jahre vermehrt für die Konservierung genetischer Ressourcen in Genbanken und die weltweite Verteilung von genetischem Material verwendet. Für den internationalen Austausch von vegetativ vermehrbarem Pflanzenmaterial, das z.B. vor Virusbefall geschützt werden muß, stellen insbesondere Gewebekulturverfahren die Mittel der Wahl dar.

Gestalten der Rahmenbedingungen

Von einem weitreichenden und wirksamen Schutz geistigen Eigentums (Patent- und Sortenschutz) werden positive Impulse für die Entwicklung der Biotechnologie in Industrie- und Schwellenländern erwartet. Sehr arme Entwicklungsländer könnten jedoch - beim Fehlen nationaler Sonderkonditionen - z.B. durch finanzielle Forderungen für Lizenzverträge vom Zugriff auf gerade für sie wichtige, patentierte biotechnologische Verfahren und Produkte ausgeschlossen werden. Nationale und internationale Patent- und Sortenschutzsysteme sollten Ausnahmeregelungen für arme Entwicklungsländer enthalten, die es diesen Ländern ermöglichen, bestimmte biotechnologische Erfindungen dann nicht unter Patent- und Sortenschutz zu stellen, wenn dies für die Ernährung, die medizinische Versorgung oder die wirtschaftliche Entwicklung des entsprechenden Landes nützlich ist. Eine Lücke in den bisherigen Regelungen zum Schutz geistigen Eigentums ist die rechtliche und finanzielle Behandlung indigenen Wissens, z.B. über medizinische Wirkungen von Heilpflanzen und Eigenschaften von Nahrungspflanzen.

Die Frage der Biologischen Sicherheit stellt sich angesichts einer erwartbaren Zunahme des Transfers gentechnologischer Verfahren und Produkte in die Länder des Südens mit besonderer Dringlichkeit: Zum einen, weil besondere Risiken einer ungewollten Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen (GVO) in den Zentren biologischer Vielfalt nicht auszuschließen sind; zum anderen, weil rechtliche Regelungen zur Biologischen Sicherheit sowie Infrastruktur und Know-how für entsprechende Kontrollen in den Entwicklungsländern größtenteils fehlen. Für den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen sollten daher in den Entwicklungsländern mindestens so strenge Maßstäbe angestrebt werden wie in Industrieländern.

Bisher standen genetische Ressourcen für die Suche nach Wirkstoffen (z.B. für Medikamente) weitgehend kostenlos zur Verfügung. Vor dem Hintergrund des steigenden Wertes von Genen und der immer notwendiger werdenden Schutzmaßnahmen für artenreiche Gebiete versuchen neuere Strategien, die Nutzung vorhandener Genressourcen an gleichzeitige Schutzmaßnahmen zu binden (sog. Nutzen-Schutz-Konzepte). Im Interesse einer zukunftsfähigen wirtschaftlichen Entwicklung muß langfristig die eigentliche Wertschöpfung aus der Nutzung genetischer Ressourcen in den Ländern des Südens selbst erfolgen. Zur Finanzierung der dafür notwendigen Maßnahmen, die von umfangreichen Kartierungs- bzw. Inventarisierungsmaßnahmen über die Dokumentation der biologischen Vielfalt bis zum Aufbau entsprechender eigener Industrieunternehmen reichen könnten, müßten dringend praktikable und international anerkannte Konzepte entwickelt werden.

Förderung angepaßter Biotechnologien

Mögliche positive Effekte angepaßter biotechnologischer Verfahren für die ländliche Bevölkerung, aber auch - soweit verfügbar - angepaßter Sorten werden kaum unmittelbar und von selbst zum Tragen kommen. Die Rahmenbedingungen kleinbäuerlicher Produktion wie auch soziale, politische und kulturelle Strukturen in den ländlichen Regionen des Südens (Dominanz lokaler Eliten, Disparitäten der Landverteilung, geringe formale Bildung, Mangel an funktionierenden lokalen Verwaltungsstrukturen) werden den Zugang zu den neuen Technologien erschweren. Diese werden wahrscheinlich eher von bereits mit westlichem Know-how vertrauten Plantagenbetrieben oder sogenannten "Progressive Farmers" (bäuerliche Mittelschicht mit guter Land- und Kapitalausstattung) genutzt werden als von Kleinbauern/bäuerinnen. Angesichts dieser Situation und der Tatsache, daß generell die wissenschaftlichen, technologischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Menschen in armen Entwicklungsländern beschränkt sind, sollten bevorzugt angepaßte oder zumindest anpaßbare biotechnologische Verfahren gefördert werden. Dabei wird es sich - zumindest zur Zeit - kaum um gentechnologische Verfahren handeln.

Voraussetzungen für erfolgreichen Technologietransfer sind grundlegende Maßnahmen wie Bildungsförderung, die Stärkung der Finanzierungs-, Produktions- und Vermarktungssysteme sowie die Verbesserung der sozialen Rahmenbedingungen. Bei der Konzeption von Förderkonzepten sollte insbesondere geachtet werden auf:

- eine Orientierung der geförderten Maßnahmen an den Bedürfnissen von Kleinbauern und Kleinbäuerinnen, wobei ihr traditionelles Wissen miteinbezogen werden sollte;

- eine spezielle Förderung der Frauen, da sie durch (technische) Innovationsschübe besonders benachteiligt werden können;

- die Förderung nationaler und lokaler Forschungseinrichtungen sowie einheimischer Saatgutunternehmen, da diese die züchterische Weiterentwicklung angepaßter Sorten im Blick auf die spezifischen Bedingungen des jeweiligen Landes und die Umsetzung biotechnologischer Ergebnisse und Fortschritte vor Ort am besten gewährleisten können.

Schlußfolgerungen für die (deutsche) Entwicklungszusammenarbeit

Insgesamt gesehen sind zwei Leitlinien für die deutsche bzw. "nördliche" Entwicklungszusammenarbeit und -politik zu erkennen: Einerseits sollten sie helfen, die möglichen negativen Folgen des Einsatzes moderner Biotechnologie für Entwicklungsländer abzufedern, andererseits sollten sie es den Entwicklungsländern ermöglichen, biotechnologische Methoden und Verfahren für ihre eigenen Ziele nutzbar zu machen. Ein übergreifender und grundlegender Schritt wäre es, die Koordination sowohl der deutschen als auch der internationalen Entwicklungsprogramme zu verbessern. Auch müßte Entwicklungszusammenarbeit als Querschnittsaufgabe der Politik verstanden werden, die eine Integration von Maßnahmen der verschiedenen Ressorts (Wirtschaft, Gesundheit, Bildung und Forschung etc.) erfordert.

Das Ziel entsprechender Fördermaßnahmen kann nicht sein, lediglich die Ergebnisse bzw. Produkte moderner Biotechnologie in Entwicklungsländer zu transferieren. Fördermaßnahmen sollten vielmehr so angelegt werden, daß sich biotechnologische Anwendungen in die sozialen, kulturellen und ökonomischen Rahmenbedingungen eines Landes einfügen und so einen Beitrag zur Weiterentwicklung seiner Eigenständigkeit leisten können.

Manche Entwicklungsländer werden auf Dauer vermutlich am stärksten nicht durch die Anwendung moderner biotechnologischer Verfahren im Land selbst betroffen, sondern infolge des Einsatzes entsprechender Methoden in Industrie- oder konkurrierenden Entwicklungsländern vor allem im Bereich der industriellen Substitution landwirtschaftlicher Produkte. Um den Ländern des Südens, die hierdurch wichtige Produktionsbereiche verlieren können, zu helfen, auf solche Entwicklungen rechtzeitig zu reagieren, sollte eine Arbeitsgruppe aus Vertretern/innen staatlicher und nichtstaatlicher Organisationen (Universitäten, NGOs, Wirtschaft etc.) gebildet werden, die die weltweite Entwicklung der Biotechnologie beobachtet, im Hinblick auf Folgen für Länder der "Dritten Welt" analysiert und versucht, strategische nationale Konzepte zur Generierung von Produktionsalternativen zu erarbeiten.

Bibliographische Angaben

Ch. Katz, J. J. Schmitt, L. Hennen, A. Sauter: Biotechnologie für die "Dritte Welt" - Eine entwicklungspolitische Perspektive? Berlin: edition Sigma, 1996. 230 S., DM 36,--. (Studien des Büros für Technikfolgen-Abschätzung; 2) ISBN 3-89404-811-5.

Kontakt

Dr. Leonhard Hennen
Büro für Technikfolgen-Abschätzung
beim Deutschen Bundestag (TAB)
Rheinweg 121
D-53129 Bonn
Tel.: + 49 (0) 228/233583
Fax: + 49 (0) 228/233755
E-mail: buero@tab-beim-bundestag.de

Over the past ten years, many agencies and organisations in the UK (perhaps most notably the Royal Commission on Environmental Pollution, RCEP and the House of Commons Select Committee on the Environment) have highlighted a lack of a strategic and consistent approach to environmental pollution; with a number of existing agencies responsible for different aspects of the environment. Consequently, there have been calls for a single, integrated agency that can tackle protection of the environment coherently and systematically, and to this end the 1995 Environment Act established separate agencies for England and Wales (the Environment Agency) and for Scotland (Scottish Environmental Protection Agency, SEPA).

On 1 April 1996, the Environment Agency took over the responsibilities of its predecessors. The Agency will operate with an initial staff of 9,500 people and will operate in its first year with a budget of £550M. The formation of the Agency raises questions over how readily the disparate cultures and methods used by the Agency's predecessors will be integrated within the one Agency.

In view of these developments, and the wider debate about the increasing role of risk assessment in policy formulation and decision-making, the Board of the Parliamentary Office of Science and Technology (POST) decided that POST should examine how risk assessment is used in environmental protection and how this may influence the emerging Agency. In June 1996, the Office presented its report.

The report begins by looking at the background to the Agency, and reviews current practices in the use of risk assessment and other appraisal methods. The report then examines how the Agency might use risk assessment in the future. Finally, issues are discussed that consider the strengths and weaknesses of risk assessment, and how the system can deal with the inherent limitations of science in decision-making. In recent years, public confidence in the risk assessment process and regulating agencies has become an increasingly important aspect, and ways are also discussed in which this can be encouraged and the risk assessment process adapted to incorporate better communication and public participation.

In conclusion, the report states:

Risk assessment is being used more often in decision-making, because of an increased need to deal with uncertainties more systematically and to improve the regulatory system. More specifically, the emerging Environment Agency aims to create a new culture; bringing together the best aspects of its predecessors and Government guidance requires the Agency to base its decisions on sound science, while also taking account of uncertainties, and the need to work towards sustainable development.

These changes are set against the backdrop of questions concerned over how far science can contribute to decision-making in the face of uncertainty and more emphasis too on 'risk psychology' in decision-making. While no single method could arrive at universally acceptable decisions, many conclude that decision-making should be open, accountable and inclusive; seeking to achieve consensus; and taking proper account of both the natural and social scientific dimensions of risk.

The importance of risk assessment and its public acceptability has been illustrated on several occasions in the last year. Thus, from the Brent Spar episode, Shell UK has acknowledged that "technocratic compliance with rational, science-based regulation is not, in itself, enough". Comparative risks also feature widely in public debate ranging from the dangers of drugs such as ecstasy to the risks of eating beef.

In view of the importance of credibility and trust in generating public confidence in the management of risks, its is hoped that this review will be useful to Parliamentarians who must deal on a day to day basis with the public's perception of risks.

(compiled from the report by I. v. Berg)

Bibliographic data

Parliamentary Office of Science and Technology (ed.): "Safety in Numbers? - Risk Assessment in Environmental Protection". June 1996, 61 pp., £ 12,--. ISBN 1-897941-21-8.

The report can be obtained from

The Parliamentary Bookshop
12 Bridge Street, London
SW1A 2JX
Tel.: + 44 (0) 71-219-3890
Fax: + 44 (0) 71-219-3866

Eine Studie der Prognos AG Basel, ISI-Karlsruhe und der Forschungsagentur Berlin

Zur Beseitigung von Entwicklungs- und Nutzungshemmnissen im Bereich der Biotechnologie müssen in Deutschland in einem konzertierten Vorgehen von Staat, Wirtschaft, Forschung und gesellschaftlichen Gruppen Rahmenbedingungen und Umfeldfaktoren verbessert werden. Zu diesem Ergebnis kommt eine Studie, die Prognos Basel gemeinsam mit dem Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung und der Forschungsagentur Berlin im Auftrag des BMBF durchgeführt hat.

Angewandte Biologie und Biotechnologie zählen heute zu den besonders wichtigen und zukunftsträchtigen Forschungs- und Technologiegebieten. Dies gilt nicht nur in ökonomischer Hinsicht. Es wird davon ausgegangen, daß die Biotechnologie in den kommenden Jahren einen wichtigen Beitrag zur Lösung der weltweiten Umweltprobleme, der Versorgung mit Nahrungsmitteln sowie für die Gesundheitsvorsorge leisten kann.
Das Potential der Forschung und Entwicklung treibenden Unternehmen im Bereich Biotechnologie wird derzeit für die alten Bundesländer auf zirka 300 Unternehmen, für die neuen Länder auf etwa 70 Unternehmen geschätzt.

Bundesregierung fördert die Forschung erheblich

Vor diesem Hintergrund fördert die Bundesregierung die Forschung im Bereich Biotechnologie mit erheblichen finanziellen Mitteln, unter anderem mit dem 1991 aufgelegten "Programm zur Förderung der Biotechnologie in kleinen und mittleren Unternehmen" (KMU). Im Rahmen dieses Programms werden Zuschüsse zu den FuE-Personalaufwendungen, externen FuE-Aufträgen sowie Voruntersuchungen und -beratungen gewährt.

Im Auftrag des Bundesministeriums für Forschung und Technologie hat Prognos gemeinsam mit dem Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung und der Forschungsagentur Berlin eine Wirkungsanalyse auf der Basis quantitativer und qualitativer Erhebungen durchgeführt. Die Aufgabe bestand darin, den Zielerreichungsgrad des Programmes zu bewerten und Empfehlungen für die Weiterentwicklung der Förderung zu erarbeiten.

Förderung ist eine bedeutende Starthilfe

In den alten Bundesländern wurden über die Hälfte der zur Zielgruppe gehörigen Unternehmen angesprochen, in den neuen Bundesländern war der Zielerreichungsgrad noch höher. Bei der Mehrheit der geförderten Unternehmen hat die Förderung einen Beitrag zum Transfer von Know-how aus der Grundlagenforschung und zur Weiterentwicklung der unternehmensinternen Forschung und Entwicklung geleistet. Für 30 Prozent der geförderten Unternehmen war die Förderung Voraussetzung dafür, erstmals auf diesem Technologiegebiet tätig zu werden. 20 Prozent betrachteten die Förderung sogar als eine wesentliche Starthilfe bei der Unternehmensgründung.

Die Effekte der Förderung - etwa auf Patente oder auf betriebswirtschaftliche Erfolgskennziffern - waren zum Untersuchungszeitpunkt noch nicht meßbar, weil die geförderten Projekte fast ohne Ausnahme noch nicht abgeschlossen waren.

Das Technikfeld Biotechnologie ist durch eine hohe Wissenschaftsbindung, die Langfristigkeit der Forschungsvorhaben und durch einen hohen Bedarf an Innovationsinfrastruktur gekennzeichnet. Die Entwicklung junger Biotechnologieunternehmen wird durch eine Vielzahl von Problembereichen, wie zum Beispiel die Genehmigungspraxis, die Unsicherheit über den Markt oder die Verfügbarkeit von Kooperationspartnern behindert. Die gravierendsten Probleme werden von den Unternehmen allerdings bei den hohen Aufwendungen für Forschung und Entwicklung und ihrer Finanzierung gesehen.

Prognos schlägt vor dem Hintergrund der spezifischen Merkmale und Entwicklungshemmnisse im Bereich der Biotechnologie ein konzertiertes Vorgehen des Staates, der Wirtschaft, der Forschung und gesellschaftlicher Gruppen vor.

Dynamischer Marktprozeß muß unterstützt werden

Das Ziel muß es sein, die Rahmenbedingungen und Umfeldfaktoren für die Entwicklung und wirtschaftliche Nutzung dieser Technologie in Deutschland zu verbessern. Unter Einbeziehung der Wissenschafts-, Forschungs- und Steuerpolitik soll ein dynamischer Marktprozeß auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Anwendungen der Biotechnologie unterstützt werden. Konkret werden die folgenden Maßnahmen empfohlen.

- Implementierung eines neuen finanziellen Förderprogramms, das einen stärkeren Akzent auf die Durchführungsbegleitung setzt. Mehrere Instrumente sollen gekoppelt werden: Zuschüsse für Forschungsarbeiten, Darlehen für die Produktionsvorbereitung und Bürgschaften zur Vermittlung von Risikokapital. Auf die Förderung von Verbundvorhaben soll ein Schwerpunkt gelegt werden.

- Verbesserung der steuerlichen Rahmenbedingungen für mittelständische Unternehmen: Beteiligungen an kleinen und mittleren Biotechnologieunternehmen können als Sonderausgaben steuerlich abzugsfähig gemacht werden. Der Steuersatz für Wiederveräußerungsgewinne von jungen technologieorientierten Unternehmen sollte reduziert werden.

- Aktivierung von Technologietransfers: Ein Pilotprogramm könnte Hilfe beim aktiven Erfahrungsaustausch sowie beim Aufbau eines entsprechenden Netzwerkes leisten, zum Beispiel durch die Unterstützung von Fachmessen, die Förderung internationaler Zusammenarbeit, Maßnahmen zur Kontaktvermittlung oder Beratungen zu Regulierungen oder die Beantragung von Produktzulassungen.

- Maßnahmen zur Weiterentwicklung auf dem Gebiet der Biotechnologie, wie zum Beispiel die Verbesserung von Anreizen für die Zusammenarbeit zwischen Industrie und Hochschulen, die gezielte Unterstützung von Spitzen- und Nachwuchsförderung und eine Neuorientierung von Großforschungseinrichtungen.

(prognos trendletter 2/96)

Bibliographische Angaben

G. Becher et al., 1995: Wirkungsanalyse zum Programm "Förderung der Biotechnologie in der Wirtschaft", eine gemeinsame Untersuchung der Prognos AG, Basel, der Forschungsagentur Berlin und des Fraunhofer-Instituts für Systemtechnik und Innovationsforschung, Karlsruhe. Im Auftrag des Bundesministeriums für Forschung und Technologie, Basel.

Der Bericht ist über die Prognos AG (Missionsstr. 82, CH-4012 Basel, Tel.: 0041-61-3273-328) gegen Erstattung zum Selbstkostenpreis in Höhe von DM 12,-- zu beziehen.

T. Reiß, P. Holland, K. Menrad (Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI): Potential- und Wirkungsanalyse zur indirekt-spezifischen Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen in der Biotechnologie. Teilbericht zum Projekt: Wirkungsanalyse zum Programm "Förderung der Biotechnologie in der Wirtschaft" im Auftrag des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie, Juli 1995.

Dieser Teilbericht kann bezogen werden über:

Fraunhofer-Institut für Systemtechnik
und Innovationsforschung (ISI)
Dr. Klaus Menrad
Breslauer Straße 48, D-76139 Karlsruhe
Tel.: + 49 (0) 721/6809-0
Fax: + 49 (0) 721/689152

von Heidi Bergmann, Karl L. Brockmann und Klaus Rennings

"Harte” und "weiche” Instrumente in der Umweltpolitik

Vorsorgender Umweltschutz kann bei einem Rückgriff auf traditionelles "hartes” Ordnungsrecht in Form von Ge- und Verboten eine bedenkliche Ausweitung staatlicher Eingriffe mit sich bringen. Dem kann so wird häufig argumentiert eine verstärkt kooperativ agierende Umweltpolitik entgegenwirken, unter anderem durch freiwillige Umweltschutzmaßnahmen der Wirtschaft. Das Ansinnen dieser "weichen” Instrumente, die Einflußsphäre staatlicher Macht auf das notwendige Maß zu beschränken, birgt jedoch die Gefahr in sich, die umweltpolitische Verantwortung des Staates mehr oder weniger preiszugeben. Besonders umstritten sind in diesem Zusammenhang freiwillige Selbstverpflichtungen von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden wie die Erklärung zur Entwicklung von 3-Liter-Autos, zur Altautorücknahme oder zur Reduktion von CO2-Emissionen. Das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) hat deshalb in einer Studie im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums von Januar bis April dieses Jahres eine ordnungspolitische Bewertung von Selbstverpflichtungen vorgenommen, auf die sich die folgenden Aussagen stützen.

Selbstverpflichtungen der Wirtschaft werden gemeinhin als freiwillig bezeichnet. Vergleichbar ist das Vorgehen des Staates aber eher mit dem Vorzeigen der Folterinstrumente als "erste Stufe der Folter. Heute zeigt der Umweltminister den Entwurf einer Rechtsverordnung vor; so entsteht die Bereitschaft zu 'freiwilligen Zusagen' ” (Murswiek). Grundsätzlich lassen sich derartige Kooperationslösungen deshalb als Tauschgeschäfte interpretieren, bei denen sich die Industrie eine Verpflichtung zu einem bestimmten Verhalten auferlegt und der Staat als Gegenleistung auf eine Festschreibung des gewünschten Verhaltens verzichtet.

In der umweltpolitischen Diskussion werden freiwillige Selbstverpflichtungen mitunter als "marktwirtschaftliches Instrument” dargestellt. Gerechtfertigt ist diese Bezeichnung nur für Instrumente, die sich des Marktmechanismus bedienen und am Gefüge der relativen Preise ansetzen. Es gibt aber nur wenige Beispiele freiwilliger Selbstverpflichtungen, die auf dieses grundlegende marktwirtschaftliche Prinzip zurückzugreifen. Zu diesen Ausnahmen zählt beispielsweise der "Grüne Punkt”, der zu einer verursachungsgerechten Anlastung der Kosten beiträgt, die mit der Verwertung von Verpackungen verbunden sind. Freiwillige Selbstverpflichtungen schrecken allerdings in aller Regel vor solchen ökonomischen Instrumenten zurück und lassen das Gefüge der relativen Preise unangetastet.

Freiwillige Selbstverpflichtungen entspringen politischen Verhandlungen zwischen Staat und Wirtschaftsverbänden. Ein Ansatz, der im wesentlichen auf Verhandlungslösungen basiert und keine Preissignale setzt, kann aber nicht als marktwirtschaftlich, sondern muß als korporatistisch bezeichnet werden.

Ordnungspolitische Konsequenzen

Freiwillige Selbstverpflichtungen etablieren sich zunehmend als umweltpolitisches Instrument. Die nationale und internationale Diskussion dreht sich inzwischen kaum noch um die grundsätzliche Frage ihrer Anerkennung oder Ablehnung. Vielmehr geht es darum zu identifizieren, unter welchen Bedingungen freiwillige Selbstverpflichtungen umweltpolitisch erfolgreich sein können. Im Vordergrund des Interesses stehen dabei Fragen der Kopplung an vorgegebene Umweltziele und der Transparenz vor allem eines nachvollziehbaren Monitorings der zugesagten Umweltschutzanstrengungen.

Aus einer ordoliberalen ordnungspolitischen Perspektive betrachtet führen freiwillige Selbstverpflichtungen aber offenkundig in eine Sackgasse. Der Staat steckt nicht mehr wie im ordoliberalen Leitbild den Ordnungsrahmen ab, innerhalb dessen sich Unternehmer ihren Gewinninteressen hingeben können, sondern delegiert diese Verantwortung an die Unternehmen selbst. Eine Politik des laisser faire mit einer sich selbst überlassenen Marktwirtschaft aber hat nach ordoliberaler Auffassung die Tendenz, sich selbst außer Kraft zu setzen. Wird Wettbewerb nicht ordnungspolitisch geschützt und gefördert, kommt es zur Abschottung von Märkten, Kartellen, Preisabsprachen und letztlich einer verzerrten Preisstruktur.

Fehlender Wettbewerb und falsche Preissignale wiederum ziehen eine Flut staatlicher Interventionen nach sich, z.B. Maßnahmen zur Preisaufsicht und ordnungsrechtliche Auflagen zum Einsatz bestimmter Umweltschutztechniken (aufgrund mangelnder preislicher Anreize). Entsprechend registrieren Ökonomen, die den Staat in der Tradition Euckens als starken Ordnungshüter begreifen, den umweltpolitischen Trend zu "weichen” Instrumenten und insbesondere zu freiwilligen Selbstverpflichtungen mit großer Sorge.

Methodik und Wahl der Fallbeispiele

Freiwillige Selbstverpflichtungen lassen deutlich die Konturen eines korporatistischen Ansatzes der Gestaltung des umweltpolitischen Ordnungsrahmens erkennen, der von dem traditionellen hoheitlichen Vorgehen abzugrenzen ist. Dabei darf nicht übersehen werden, daß im bisher dominierenden hoheitlichen Verfahren schon einige korporatistische Elemente vorzufinden sind, die von Lobby-Aktivitäten im Vorfeld von Verordnungen und Gesetzen bis zur Mitwirkung bei der konkreten Ausgestaltung von Technischen Anweisungen reichen.

Ist von einem korporatistischen Ansatz bei der Gestaltung des Ordnungsrahmens die Rede, so ist auch leicht nachvollziehbar, daß sich die Diskussion um die Sinnhaftigkeit freiwilliger Selbstverpflichtungen auf Fragen der Zielverwässerung und der Kontrollmöglichkeiten konzentriert hat. Gegenstand der ordnungspolitischen Bewertung ist somit nicht ein klar abgrenzbares Instrument, sondern der beschriebene korporatistische Ansatz. Wesentliche Prüfsteine der Bewertung der gewählten Fallbeispiel sind:

- Fragen der Zieloperationalisierung: Auf welches umweltpolitische Ziel bezieht sich die im jeweiligen Fallbeispiel untersuchte Maßnahme? Wie ist dieses Ziel ordnungspolitisch zu beurteilen? Wurde das ursprünglich verfolgte Ziel durch den korporatistischen Ansatz bereits im politischen Zielfindungsprozeß inhaltlich verwässert oder traten zeitliche Verzögerungen ein?

- Die Wahl der Entscheidungsebene bzw. des Entscheidungsprozesses: Werden Entscheidungen unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten auf einer angemessenen Ebene getroffen? Erfolgt eine Delegation umweltpolitischer Verantwortung und wie ist diese gegebenenfalls ordnungspolitisch einzuschätzen?

- Fragen der Zielkonformität: Kann das jeweils zugrundeliegende umweltpolitische Ziel mit der vereinbarten Selbstverpflichtung erreicht werden?

- Fragen der Systemkonformität: Steht die Maßnahme im Einklang mit dem System der sozialen Marktwirtschaft? Wird das System gestärkt, bleibt es unverändert oder wird es geschwächt?

- Fragen der ökonomischen Effizienz: Sind die Kosten höher oder niedriger als bei anderen Instrumenten? Welche Anreize werden gegeben, um technischen Fortschritt zu erreichen?

- Fragen der institutionellen Beherrschbarkeit: Wie robust sind freiwillige Selbstverpflichtungen gegen politische Einflüsse, die ihre beabsichtigte Wirkung schwächen können? Wie wird mit dem Problem der Trittbrettfahrer innerhalb der Verbände umgegangen?

Die genannten Fragen lassen sich anhand eines ordoliberalen Prüfrasters zur Bewertung umweltpolitischer Maßnahmen untersuchen. Als Anwendungen dienten im Rahmen der ZEW-Studie aktuelle Fallbeispiele aus den Bereichen Klimaschutz (FCKW-Ausstieg, Aktualisierte Selbstverpflichtung der deutschen Industrie zur CO2-Reduktion vom März 1996), Kreislaufwirtschaft (Selbstverpflichtung der Wirtschaft zur Altautorücknahme, Duales System Deutschland) sowie die Förderung integrierter Umwelttechnik (Selbstverpflichtungen zur Entwicklung kraftstoffsparender Fahrzeuge).

Ergebnisse

In den genannten Fallbeispielen wurden Anreizmängel als der schwerwiegendste Konstruktionsfehler der meisten freiwilligen Vereinbarungen identifiziert. Anreizmängel führen dazu, daß Selbstverpflichtungen entweder bereits inhaltlich anspruchslos formuliert werden oder bei anspruchsvolleren Zusagen mit einem hohen Durchsetzungs- und Kontrollaufwand verbunden sind. Anreizmängel führen auch dazu, daß in der Regel nur spezifische und keine absoluten Reduktionen zugesagt werden. Ohne Signale für einen grundsätzlich schonenderen Umgang mit Umweltressourcen besteht aber selbst bei anspruchsvollen spezifischen Reduktionszielen die Gefahr, daß diese durch einen insgesamt zunehmenden Verbrauch an Umweltressourcen überkompensiert werden.

Die zunehmende Bedeutung freiwilliger Selbstverpflichtungen in der derzeitigen Umweltpolitik mag damit zusammenhängen, daß sie als "marktwirtschaftliche Instrumente” etikettiert und mit ihrem verstärkten Gebrauch Hoffnungen auf eine Stärkung des Marktsystems verbunden sind. Eine nähere Analyse zeigt jedoch, daß eine marktwirtschaftliche Ausgestaltung freiwilliger Selbstverpflichtungen zwar prinzipiell möglich ist, aber meistens umgangen wird. Wie die untersuchten Beispiele zeigen, kommt eine solche marktwirtschaftlich orientierte Ausgestaltung nicht als freiwillige, spontane Ordnung zustande, sondern bedarf staatlicher Vorgaben und Rahmensetzung.

Aus diesem Grunde ist von einer Selbstbindung der Regierung dringend abzuraten, die darin besteht, als Gegenleistung für freiwillige Umweltschutzerklärungen auf den Einsatz anderer Instrumente zu verzichten. Dies schränkt die Freiheitsgrade der Politiker für künftiges Handeln und damit ihre Problemlösungskapazität unverhältnismäßig stark ein. Der Zugang zu anderen, möglicherweise problemadäquateren Lösungen, wie etwa ein gemischter Einsatz umweltpolitischer Instrumente, wird versperrt.

Auch die allgemeine oder frühzeitige Festlegung auf einen Vorrang für freiwillige Lösungen ist kontraproduktiv, weil auf diese Weise die Substanz von Verhandlungslösungen (das staatliche "Drohpotential”) geschwächt und Zeitverzögerungen in Form eines Stehvermögenswettstreits provoziert werden. Die untersuchten Beispiele haben bestätigt, daß freiwillige Selbstverpflichtungen ohne erheblichen staatlichen Druck keine Zusagen hervorbringen, die über ein "business as usual” oder über "no regret”-Maßnahmen hinausgehen. Um keine Zweifel aufkommen zu lassen, daß die Regierung wirklich "das Heft in der Hand behält”, muß der umweltpolitische Gestaltungsspielraum offen und flexibel gehalten werden. Eine grundsätzliche Priorisierung freiwilliger Lösungen schränkt den Staat dagegen unverhältnismäßig stark ein, wenn es darum geht, bei nicht zufriedenstellenden Verhandlungsergebnissen oder verzögerter Umsetzung zügig auf "harte” umweltpolitische Instrumente zurückzugreifen.

(Zuerst veröffentlicht in: Ökologisches Wirtschaften Nr. 5/96, September 1996)

Bibliographische Angaben

Eine Veröffentlichung des Gutachtens erfolgt im Herbst in dem Band "Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtung” von Klaus Rennings, Karl Ludwig Brockmann, Henrike Koschel, Heidi Bergmann und Isabel Kühn in der Schriftenreihe Umwelt- und Ressourcenökonomie des ZEW (Springer/Physica -Verlag, Heidelberg).

Die Kurzfassung des Endberichts von 24 Seiten ist über die Autoren erhältlich.

Kontakt

Karl Ludwig Brockmann
Zentrum für Europäische Wirtschafts
forschung GmbH(ZEW)
Kaiserring 14-16
D-68034 Mannheim
Tel.: + 49 (0) 621/1235-01
Fax: + 49 (0) 521/1235-226
E-mail: brockmann@zew.de

Background to the project

The Project on Housing, Social Integration and Livable Environments was initiated under the aegis of the Group of Urban Affairs in April 1991. The declared aim of the activity was to develop goal-oriented, sustainable and holistic strategies to address the current dynamic problems faced by OECD Member countries in the economic, environmental and social development of their cities. The Group expressed a general concern for ensuring viable urban structures and promoting national economic competitiveness through well-functioning cities, as well as a desire to achieve social justice and equity of access to facilities, services and opportunities for all urban residents, especially those currently most disadvantaged.

The specific objectives of the project were:

- to examine the main factors of change in cities through the collection of social, economic and environmental data and case study examples and to develop valid and inter-related strategies for the achievement of multiple societal goals such as economic growth, affordable housing, social integration and environmental quality in cities;

- to examine holistic and horizontal frameworks of alternative policy and programme mixes involving all levels of government, the private sector and community groups that are in use for the provision of affordable housing and the successful achievement of social integration and economic performance in the context of long-term sustainable development;

- to consider and make recommendations on how, in conjunction with other social, economic and environmental policies, housing policy within Member states can contribute to housing affordability and social integration within cities, in particular through multi-sectoral and strategic policies.

Seventeen countries participated in the Project Group (Australia, Austria, Belgium, Canada, Finland, France, Germany, Ireland, Japan, Netherlands, Norway, Spain, Sweden, Switzerland, United Kingdom, United States and Turkey).

The final project report, which consolidates the work of the Project Group, is now available.

The Project Group's conclusions

The Project Group's conclusions can be summarised as follows:

- First, it reasserted the primacy and relevance in contemporary conditions of an area-based approach to the social and economic regeneration of cities. This was not intended to deny the importance of universal or "people-oriented" programmes for education, welfare, employment, housing and other sectoral needs. But it was intended to highlight the need for carefully targeted, area-based initiatives to supplement or replace universal programmes where these were clearly needed to avoid the cumulative social and economic costs of neglect or where the efficacy of initiatives depended on the adoption of a localised, multi-sectoral approach.

- Second, it singled out the neighbourhood as the most appropriate unit for the design and delivery of area-based programmes. This too was not intended to deny the importance of other scales of action. In particular stress was laid on the importance of linking action at the neighbourhood level to the development of broader city-wide or metropolitan strategies. Nonetheless the neighbourhood appears the most efficient unit in terms of which to develop and deliver multi-sectoral initiatives for urban regeneration and social integration, not least because it is also the scale at which local communities can be involved to the greatest effect.

- Third, the Project Group stressed the essential need for a multi-sectoral approach. This is based on the evidence that, while in particular circumstances there may be good grounds for giving one sector "lead" status - for example, in the case of many European concentrations of social and economic disadvantage, housing-related programmes remain the most important requirement - in the great majority of cases resources will be put at risk, and the objectives of the initiatives will not be achieved, unless a co-ordinated set of programmes, covering such things as community facilities, public transport, training and personal development, is initiated at the same time. This requires the development of a shared vision of the desired future as well as a high level of co-ordination between government agencies and the involvement of all interested parties. These are not easy goals to achieve. But the evidence clearly suggests that the integration of policies and programmes into a uniform framework is most likely to be successful at the local level.

- Fourth, it reasserted the value of partnership between government, private and voluntary organisations and the community. This is essential both to guarantee the commitment of those affected to successful outcomes and to assemble adequate resources at minimum cost to public expenditure.

Policy guidelines

In addition, policy guidelines have been established by the Project Group for each of the main topics covered in the study - Social integration, employment and training; Homelessness; Residential environments; The empowerment of local communities; Social cohesion; Integrating the young; Safer cities; Housing affordability; Data collection and use; The role of partnerships - after considering the evidence derived from the material supplied by the participating Member countries in the course of the project.

(Compiled from the report by Ingrid von Berg)

Bibliographic data

OECD (ed.): Strategies for Housing and Social Integration in Cities". Paris 1996. 307 p.; ISBN 92-64-14663-6

The report can be obtained from

OECD Publications
2 rue André-Pascal
F-75775 Paris Cedex 16
Tel.: + 33-1-45248200
Fax: + 33-1-49104276
Internet: Compte.PUBSINQ@oecd.org

or one of the main sales outlets of OECD Publications, i.e. for Germany:

OECD Publications and Information Centre
August-Bebel-Allee 6
D-53175 Bonn
Tel.: + 49 (0) 228/959120
Fax: + 49 (0) 228/9591217

Persons requiring specific information on Country reports, Issue papers and case studies should contact the

OECD Secretariat
Urban Affairs Devision
Territorial Development Service
2, rue André-Pascal
F-75775 Paris CEDEX 16
Fax: + 33-1-4524-8500

The European Commission, DG XII, commissioned the Stockholm Environment Institute (SEI) to carry out a review of methods for integrated environmental assessment and to examine possible directions for future research. The review was carried out with support from the socio-economic environmental research unit of the Community's specific RTD programme in the field of environment and climate.

The SEI's review suggests that integrated environmental assessment (IEA) methodologies offer an opportunity to develop coherent policy responses for all issues with environmental implications. IEA draws upon the broad range of knowledge available, both within the scientific community and the wider community, enabling informed and effective decisions on different courses of action to be formulated.

User involvement

IEA involves both experts and lay people, including community representatives. This broad participation is essential, since a wide range of knowledge, experience and views must be applied to the complex issues involved. In particular, non-experts must be involved in the process for a variety of reasons.

The potential users of IEA methodologies represent a broad range of interests and assessments of their possible applications must, therefore, also reflect the divergent interests of these user groups. A major difficulty in assessing IEA methodologies stems from the fact that the techniques are all interdisciplinary and there is no "home discipline". Effective IEA methodologies will require improved cooperation between different scientific communities and greater interaction between science and the rest of society.

Whilst computer modelling is a vital part of IEA methodologies, practitioners must recognise that some important forms of information cannot be represented accurately in computer modelling methods. A major challenge is the incorporation of informal and practical knowledge, such as people's real concerns, into assessments. This will require greater involvement of social and political scientists in the development of IEA methodologies.

Future development

As the integration of environmental concerns into all areas of policy is the target of EC policy, including the Fifth Environmental Action Programme, the development of IEA would benefit this. This development would be assisted by the establishment of an IEA network and forum, which would allow exchanges of information and experience between the different regions and cultures of Europe, as well as increased understanding of these differences.

(Source: CORDIS focus)

[See also below, the announcement of an international Symposium entitled "Prospects for integrated environmental assessment - lessons learnt from the case of climate change" (Toulouse, France, 24 - 26 October 1996) sponsored by the Community's specific RTD programme in the field of environment and climate. The symposium is intended to lead to the establishment of a European research forum on IEA.]

Bibliographic data

P. Bailey, C. Gough, M. Chadwich, G. McGranahan: Methods for Integrated Environmental Assessment - Research Directions for the EU. Published by the Stockholm Environment Institute in Cooperation with the European Commission. 33 pp. Stockholm 1996. ISBN 91-88714-27-6

Copies of the report, available in English only, may be obtained from

Stockholm Environment Institute at York
Peter Bailey, Biology Department
University of York
P.O. Box 3373
York YO1 5YW, United Kingdom
Tel.: + 44-1904-432897
Fax: + 44-1904-432898

Information about the Environment and Climate programme may be obtained from:

European Commission
DG XII - Science, research and development
Angela Liberatore - Unit D/5
200 rue de la Loi
B-1049 Brussels
Fax: + 32-2-2963024
E-mail: angela.liberatore@dg12.cec.be

by Koos van der Bruggen

Introduction

Medical Technology Assessment (MTA) has received a lot of political attention in the Netherlands the last few years. In February, 1994, the Dutch Parliament held a hearing concerning the state of MTA in the Netherlands. Later that same year a new coalition-government was established. In its first declaration of policy the cabinet stated that there should be a law on Medical Technology Assessment. Of course these political activities led to much discussion and debate in the Dutch MTA-community. The Rathenau Institute played a part in this discussion by carrying out a project in which the organization of MTA in the Netherlands was evaluated, and by presenting its conclusions to parliament just before a debate on MTA was held.

In this article I will give a short overview of the main lines of the political discussion, the contribution of the Rathenau Institute and the results so far of this process.

Profile of the Rathenau Institute

The Rathenau Institute has the task of supporting societal and political opinion-forming on questions surrounding science and technology. The Institute has developed various methods to perform its task, varying from organizing discussions and public debates to instigating scientific research.

The Rathenau Institute is independent and targets the conclusions of its projects to the Dutch parliament. Once every two years the Second Chamber of parliament discusses the Rathenau Institute's work programme, in which the most important themes for the coming period are presented.

Organization of medical technology assessment in the Netherlands

During the hearing of Dutch Parliament in February, 1994, many achievements were highlighted, but one problem was mentioned by many groups testifying: Dutch activities in health care technology assessment are fragmented and sometimes duplicatory and leave many important issues untouched as well. Furthermore, the lack of a coordinated effort in this field hampers international cooperation.

The Rathenau Institute asked the research organization TNO-PG [Netherlands Organisation for Applied Scientific Research, Department of Prevention and Health] to prepare a report on health care technology assessment in the Netherlands, focusing on the last 10 years. TNO was asked to describe past developments in the field, the present situation, and possibilities for the future. The aim of the report was to contribute to a discussion of the organization of medical technology assessment in the Netherlands.

Definition of medical technology assessment

Broadly conceived, medical technology assessment can be defined as a structured analysis of a health care technology, a set of related technologies, or a technology-related issue that is performed for the purpose of providing input to a policy decision. Dimensions evaluated in MTA include not only benefits and risks (efficacy, effectiveness and safety) and financial costs, but also technical aspects and social, ethical, legal, and cultural issues concerning the use of technology.

The main arguments and conclusions of the TNO-report on the organization of MTA in the Netherlands are as follows:

The Netherlands has been one of the world leaders in developing technology assessment information. The last decade has seen rapid development of institutions for health care technology assessment. Many researchers have been trained, and are in training. Resources are available to support assessments. Results of MTA are of high quality and are increasingly visible nationally and internationally.

The Netherlands has also been a leader in policy development. Policies have been aimed mainly at controlling health care costs and at rationalizing the introduction and use of high technology services. A number of policy-related organizations is involved in different aspects of medical technology assessment. Several government agencies depend on technology assessment in making decisions. However, many organizations involved work largely autonomously and without much attention to the activities of others. Work is sometimes duplicated but also many important subjects are not investigated.

Policy-oriented organizations have begun to coordinate their efforts, but there is no ongoing forum involving policy-makers, clinicians, researchers, insurers, and the public. The outcome is that the results of MTA have not had the impact that they could have had. So MTA seems to have had little impact on clinical (micro level) or administrative (meso level) decisions.

It has become apparent that information from technology assessments is not having the desired effect on health care practice. In other words, merely disseminating information often does not lead to change of behavior. This has led to an increasing emphasis on implementation to improve clinicians' compliance with MTA recommendations.

A conclusion is that, despite many accomplishments, much remains to be done. Some examples: many thousands of "small-ticket" technologies remain unassessed in most cases. It is becoming clear that many health care technologies are used for medical indications where benefit is unlikely or has not been demonstrated. MTA in the Netherlands has focused largely on hospital technology, often capital-intensive technology, while neglecting other needs, such as extra-mural technology and technology for disabled people. Social, legal, and ethical analyses are uncommon.

The six main problem areas that can be addressed are as follows:

Problem 1.
The institutions for health care technology assessment have developed separately and without coordination. The result is ineffective attention to national needs for information. The government has taken little leadership in this field.

Problem 2.
Priority-setting is not carried out effectively. One problem is that models for priority-setting have not been worked out and implemented.

Problem 3.
The methods of technology assessment are many and varied. Methods should be matched to the problem being addressed. In addition, methodological developments are needed in many areas to assure valid results. International cooperation is necessary in methodological development to assure that the results of work can be fully shared.

Problem 4.
Although synthesis methods have been rather well-developed internationally, synthesis is not a method in widespread use. Correct interpretation of the medical literature and of recently completed studies requires the background of a full and accurate synthesis. Synthesis activities need to be developed and supported.

Problem 5.
The results of technology assessment have not been effectively disseminated. The lack of effective dissemination has been associated with continued patterns of poor quality care and cost-ineffective care. Increasingly, the literature uses the term "implementation" to indicate a more active process than dissemination of information. More attention for implementation of MTA results is needed.

Problem 6.
An analysis of the processes of technology diffusion and the effects of different policies on diffusion is urgently needed.

Political discussion on MTA

As already said, the project of the Rathenau Institute was carried out in a period when there was great interest for MTA in Dutch politics, especially after the new coalition-government stated in its first declaration of policy that there should be a law on Medical Technology Assessment. The new Minister of Health Care, mrs. Borst is a great expert on matters of MTA. She was vice-president of the Dutch Health Council, the most important advisory body on health care policy for the government. Furthermore she had taken part in national and international organizations and activities regarding MTA. Mrs. Borst asked her department to investigate if legislation on MTA really was necessary. The actvities of the department were conducted in the same time as the project of Rathenau Institute. Because of that it is understandable that information was exchanged between the department and the researchers of TNO. This was illustrated by the policy letter "Policy letter MTA and efficiency of care", which was published by the Minister of Health Care in November 1995. In this letter she presented her proposals regarding MTA.

The letter illustrates the fact that the Minister attaches great importance to the efficiency of money spent on health care. The Minister considers Medical Technology Assessment (MTA) an instrument able to contribute to improved efficiency in health care. Her proposals about the use of MTA in promoting more efficiency in health care were on main points in line with the most important conclusions of the Rathenau-report:

1. Coordination and prioritization of MTA-research

2. Stimulation of synthesis and dissemination of MTA-knowledge

3. Stimulation of implementing MTA-knowledge.

The Minister proposed a number of concrete measures to implement her proposals, e.g the organization of a "national efficiency research programme". But she came to the conclusion that a special law on MTA was not necessary, if existing regulations and institutions wouls be used more effectively.

Report to the parliament of the Rathenau Institute

Because of its advisory function for the Dutch parliament, the Rathenau Institute has written a Report to the parliament. In this Report some conclusions of the TNO-study were translated into recommendations. Furthermore the Report was a reaction of the Institute to the "Policy letter MTA and efficiency of care".

This report was formally presented to the parliament one day before a debate on the Policy letter. Some important issues in the Report to parliament are:

The concept of efficiency

The concept of efficiency has not yet, or not yet sufficiently, been made operational in policy practice. The test criteria resulting from these definitions generally limit themselves to one sector of health care. MTA can contribute to operationalising the concept of efficiency. This contribution lies at the level of specific deliberations regarding individual technologies, and between technologies in a certain area. With regard to the quest for efficiency in the area of health care as a whole, the contribution of MTA is however much less clear.

In the opinion of the Rathenau Institute, a "national efficiency research programme" as considered by the Minister should specifically set down what the operational definition of the concept of efficiency within a certain programme of research should be. The added value of such a programme in relation to existing programmes should also be set down.

Broadening MTA

According to the Rathenau Institute, broadening MTA should involve as many aspects, parties and actors as possible.

Aspects

MTA should not be limited to technical and/or economic aspects. The social, ethical and legal aspects are given low (financial) priority. These can, however, be of great importance to increasing efficiency in health care and should be given higher priority.

Parties and actors

The Minister attaches importance to the fact that in the development of future protocols and guidelines (on the basis of MTA) not only suppliers of technology should be involved, but also health care insurers and those seeking help. This procedure can lead to so-called tripartite guidelines. The Rathenau Institute considers jointly drafted protocols an important means to intensify the interaction between the important parties of the health care sector.

Following the plea to broaden MTA, the Rathenau Institute makes the following recommendations:

Take into account the differences in perspective of those involved, for instance, health care insurers or patient organisations, during the prioritisation process.

Examine the question why so little use is made of the possibility of doing research into the ethical, legal and social aspects of the use of medical technology.

Prevent one-sided orientation of MTA activities through the creation of cooperative arrangements, for instance, with the departments of Economic Affairs and Social Affairs and Employment.

Involve more factors in MTA (for instance social-economic, cultural or environmental questions) by requesting an explicit explanation of the manner in which they can be involved in the research at the proposal stage.

Discussion in Parliament

Seldom a Minister will have had such an easy job in parliament as Mrs. Borst when she defended her policy letter. Members of all political parties (also of the opposition) supported her proposals and agreed that a law on MTA was not necessary. Several speakers referred to suggestions that were made in the publications of the Rathenau Institute, e.g. by pleading for broadening the scope of MTA research.

Ongoing process

After the debate the Ministry has started to implement the proposals in the policy letter.

The result of this whole process so far is that attention for the possibilities of MTA has been more widespread in Dutch society, especially in the health care sector. More clinicians know the possibilities of MTA and this enhances the chances for implementation of MTA-results. The measures that are prepared now by the government are intended to stimulate this process further. But it is not only government that takes action. The Dutch 'MTA-community' has started its own "Association for Technology Assessment in Health Care" which has now about 200 (individual and institutional) members.

As Rathenau Institute we are satisfied that our publications have proven to be useful tools in this process towards an improvement of the organization and implementation of Medical Technology Assessment in the Netherlands.

References

H.D. Banta, W.J. Oortwijn, W.T. van Beekum, The Organization of Health Care Technology Assessment in the Netherlands. Rathenau Institute, The Hague 1995. [in English]

E. Borst-Eilers (Minister of Health Care), Beleidsbrief Medische Technology Assessment en doelmatigheid van zorg. The Hague, 28 November 1995. (Policy letter Medical Technology Assessment and efficiency of health care). [in Dutch]

Koos van der Bruggen, Chris Tils, Doelmatigheid van zorg. Hoe kan MTA eraan bijdragen? Rapportage aan het Parlement. Rathenau Institute, The Hague 1996. (Efficiency of health care. How can MTA contribute?) [in Dutch; English summary of 3 pages included]

Contact

dr. Koos van der Bruggen
programm coordinator
Rathenau instituut
Koninginnegracht 56
NL-2508 CE Den Haag
Tel.: + 31 (0) 70/342-1542
Fax: + 31 (0) 70/363-3488

von Karsten Sundermann, FernUniversität Hagen

Im Auftrag des Wissenschaftsministeriums des Landes NRW führt die FernUniversität Hagen seit Juli 1996 in Kooperation mit dem Sekretariat für Zukunftsforschung (SFZ) in Gelsenkirchen und dem Transferzentrum für angepaßte Technologien (TaT) in Rheine das Verbundprojekt "Innovationsorientierte Technikfolgenabschätzung und -gestaltung in NRW. Methoden, Erprobung und Transfer (VITA)" durch.

Ausgangspunkt für die Arbeit des Verbundprojekts sind die im Rahmen der Dokumentation "Technikfolgenforschung NRW 1995" festgestellten Defizite im Bereich der Methoden der Technikfolgenabschätzung. Das Ziel des Verbundprojektes ist es, einen Beitrag zur qualitativen Verbesserung von TA-Dokumentationen zu leisten, die Durchführung von TA-Studien in Wirtschaftsunternehmen effizienter zu gestalten und einen gezielten Zugang zum aktuellen Forschungsstand im Bereich Technikfolgenabschätzung zu erleichtern.

Die Ergebnisse des Verbundprojekts werden in Form eines dreibändigen Handbuchs "Innovationsorientierte Technikfolgenabschätzung und -gestaltung in NRW" präsentiert. Die Publikation soll sowohl der TA-Praxis, als auch Interessenten aus Politik, Wirtschaft und Öffentlichkeit neue Erkenntnisse aus dem Bereich der TA-Methodenforschung vermitteln.

Der Beitrag des Sekretariats für Zukunftsforschung zum Verbundprojekt besteht darin, die unterschiedlichen TA-Konzepte und die Methoden und Herangehensweisen der TA kritisch zu analysieren, zu systematisieren und geschlossen darzustellen. Damit soll sowohl ein Beitrag zur Qualifikation von TA-Studien geleistet als auch eine Entscheidungshilfe für die Erstellung von TA-Dokumentationen zur Verfügung gestellt werden.

Das TaT Transferzentrum für angepaßte Technologien legt seinen Forschungsschwerpunkt auf die Erarbeitung eines Leitfadens für die praktische Durchführung von TA-Projekten. Mit der Analyse von exemplarischen TA-Studien soll die Identifikation einer von Fragestellung, Auftraggeber und weiteren Faktoren abhängigen "best practice" von TA erreicht werden. Ziel ist es, Wirtschaftsunternehmen - und hier speziell kleinen und mittelständischen Betrieben - einen effizienten Zugang zur Technikfolgenabschätzung zu vermitteln.

Die Arbeitsgruppe an der FernUniversität Hagen erstellt in der zweijährigen Projektzeit ein Nachschlagewerk über Technikfolgenabschätzung, das einem breiten Interessentenkreis eine komprimierte und gezielte Einführung in die Problematik der Technikfolgenabschätzung ermöglichen soll. Vorgestellt werden in diesem Handbuch neben zentralen Begriffen, Methoden und Institutionen der TA auch die wichtigsten TA-Projekte und Entwicklungstrends aus unterschiedlichen Technikfeldern. Neue Forschungsergebnisse aus benachbarten Disziplinen, wie der Technikgeneseforschung oder auch der Risikoforschung sollen eine Orientierung geben, vor welchen Aufgaben und Herausforderungen eine innovationsorientierte Technikfolgenabschätzung am Beginn des 21. Jahrhunderts steht.

Kontakt

Sekretariat für Zukunftsforschung (SFZ)
Wissenschaftspark
Prof. Dr. Rolf Kreibich
Ansprechpartner: Dr. Karlheinz Steinmüller
Munscheidstr. 14
D-45886 Gelsenkirchen
Tel.: + 49 (0) 209/167-2812
Fax: + 49 (0) 209/167-2801
E-mail: SFZ@wipage.de

FernUniversität Hagen
Fachbereich ESGW
Lehrgebiet Internationale Politik/Vergleichende Politikwissenschaft
Prof. Dr. Georg Simonis
Ansprechpartner: Dr. Stephan Bröchler
Fleyer Str. 204
D-58084 Hagen
Tel.: + 49 (0) 2331/987-315
Fax: + 49 (0) 2331/987-2709
E-mail: stephan.broechler@fernuni-hagen.de
http://www.FernUni-Hagen.de/IPVP/projekte.htm

TaT Transferzentrum für angepaßte Technologien
Institut für Technik und Gesellschaft
Prof. Dr. Robert Tschiedel
Ansprechpartner: Dr. Thomas Becker
Hovesaatstr. 6
D-48432 Rheine
Tel.: + 49 (0) 5971/990-120
Fax: + 49 (0) 5971/990-150
E-mail: TaTGermany@aol.com

Termine/Ankündigungen

14.11.1996
Workshop "Innovationsorientierte TA?"
Anspruch, Herausforderungen und Restriktionen einer Technikfolgenabschätzung für das 21. Jahrhundert.
Veranstaltungsort: TaT-Rheine

Dezember 1996
Erste Ausgabe des VITA-Newsletters
mit Zwischenberichten aus den Teilprojekten