SCHWERPUNKTTHEMA:

Klimaforschung und internationale Klimapolitik

Überblick:
Klimaforschung und internationale Klimapolitik (Einführung)
Zum Erscheinen des IPCC "Second Assessment Report"
Auf dem Weg zu einem Klimaprotokoll - Der Fortgang der Klimaverhandlungen nach der 1. Vertragsstaatenkonferenz in Berlin
"Climate Change and Human Health". An Assessment prepared by an International Task Group on behalf of WHO, WMO, UNEP

Klimaforschung und internationale Klimapolitik

Seit der 1. Vertragsstaatenkonferenz im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention im Frühjahr letzten Jahres in Berlin ist es in der Öffentlichkeit ruhig um die internationale Klimapolitik geworden. Dies mag daran liegen, daß deren Ergebnis in der Öffentlichkeit Enttäuschung auslöste, möglicherweise aber auch daran, daß das Thema "Umwelt" generell in der gesellschaftlichen Prioritätendiskussion an Boden verloren hat. Eigentlich sollte dies anders sein, denn erstmals hat sich im Dezember 1995 der von der UN-Weltklimaorganisation (WMO) und dem United Nations Environmental Programme (UNEP) getragene Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) zu der Aussage durchgerungen, daß ausreichende wissenschaftliche Belege für einen menschlichen Einfluß auf das Klima vorliegen. Dabei ist hervorzuheben, daß diese Aussage auch von den Regierungsvertretern im IPCC, im sog. Government Review, mitgetragen wird.

In diesem Schwerpunkt möchten wir deshalb den sog. Second Assessment Report des IPCC vorstellen; desweiteren wird dargestellt, wie der internationale Verhandlungsprozeß im Rahmen der Klimarahmenkonvention nach der Berlin-Konferenz fortgeschritten ist und wie dabei die Ergebnisse des IPCC-Reports rezipiert wurden. Schließlich werden die Ergebnisse eines Berichts der Weltgesundheitsorganisation der UNO zum Thema "Klimawandel und Gesundheit" vorgestellt, ein Folgeaspekt des möglichen Klimawandels, dem bisher noch relativ wenig Aufmerksamkeit geschenkt wurde.

(Reinhard Coenen, ITAS)

von Gerhard Sardemann, ITAS

Seit Juni 1996 ist nun der 2. Assessment Report des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) vollständig als dreibändiges Werk bei der Cambridge University Press erhältlich. Der erste Assessment Report des IPCC erschien 1990 zur 2. Weltklimakonferenz. Vor allem der Bericht der Arbeitsgruppe 1 "Science" mit dem Titel Climate Change wurde als Informationsquelle und Referenz in der Klimadiskussion ausgiebig genutzt. In der Folge erschienen jeweils im Zusammenhang mit der UN Konferenz für Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Rio und der ersten Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention in Berlin die mehr als Update und Korrektur gedachten Nachfolgebände Climate Change 1992 und Climate Change 1994.

Der nun vorliegende Second Assessment Report (SAR) hat folgende Struktur:

Zunächst die drei Bände des SAR mit den vollständigen Ergebnissen der entsprechenden Arbeitsgruppen des IPCC:

1. The Science of Climate Change

2. Impacts, Adaptations and Mitigation of Climate Change: Scientific-Technical Analyses

3. The Economic and Social Dimensions of Climate Change.

Darin sind jeweils eine Zusammenfassung für die politischen Entscheidungsträger (Summary for Policymakers) und ein etwas ausführlicheres Technical Summary enthalten.

In einer separaten Ausgabe liegt der Synthesis Report mit den wichtigsten Aussagen aller drei Arbeitsgruppen des IPCC vor. Er ist wie auch die Summaries for Policymakers beim IPCC-Sekretariat in Genf und über Internet erhältlich (siehe den Internet-Link zum IPCC, der auf dem Server der Informationsstelle Umweltforschung zu finden ist). Die Draft-Version des Synthesis Reports war schon seit August letzten Jahres, also noch vor der IPCC-Sitzung Mitte Dezember in Rom, auf dem der Report von den Regierungen einem "line-by-line approvement" unterzogen wurde, über Internet verfügbar und wurde in der einschlägig interessierten Öffentlichkeit heftig diskutiert.

Die Berichte des IPCC sind einer umfangreichen und langwierigen Review-Prozedur unterworfen. Beispielsweise begann der Review-Prozeß für den Bericht von Arbeitsgruppe 1 schon im Mai 1995. Draft-Versionen der Berichte wurden den von den jeweiligen Regierungen benannten Experten zur Verfügung gestellt. Die Anmerkungen und Einwände der zwischen 500 und 700 Reviewer jeder Arbeitsgruppe aus über 70 Ländern (mit besonderem Schwergewicht auf den angelsächsischen Ländern USA, Großbritannien, Kanada und Australien, aus denen allein über 50% der Reviewer stammten) mußten eingearbeitet werden, bevor die Berichte dann Mitte Dezember von den Regierungsvertretern auf dem IPCC-Plenum in Rom angenommen ("accepted") werden konnten. Man beachte die prozeduralen Unterschiede: Während dem Synthesis-Report auf dieser Sitzung "Zeile um Zeile" zugestimmt werden mußte (wie auch den jeweiligen Summaries for Policymakers auf schon vorangegangenen Sitzungen), wobei um einige Formulierungen hart gerungen wurde, gab es eine mehr generelle Zustimmung zu den vollständigen Berichten, die eine spätere redaktionelle Bearbeitung durch die jeweiligen Autoren durchaus zuließ. Leider standen gerade diese prozeduralen Fragen und der Vorwurf einer Manipulation der Aussagen insbesondere des 8. Kapitels des 1. Bandes, in dem es um die Identifizierung eines Klimaänderungssignals und seiner möglicherweise anthropogenen Ursachen geht und das Grundlage der im dazugehörigen Policymakers Summary zu findenden Aussage über die Anzeichen ("evidence") eines menschlichen Einflusse auf das Klima bildet, im Mittelpunkt einer Auseinandersetzung, die von Lobbyisten, insbesondere der "fossil fuel industry" in den USA, in Gang gebracht wurde. Dabei standen weniger die Aussagen des SAR im Vordergrund als die Änderungen des Wortlautes des genannten Kapitels im Vergleich zur in Rom zur Abstimmung vorgelegten Version. Es ging nicht mehr um die Grössenordnung des Klimaänderungssignals (und die Fehlerquellen bei dessen Abschätzung, die im betreffenden Kapitel ausführlich angesprochen werden), sondern um die Anzahl der geänderten Formulierungen (mit genauen Zahlenangaben) und im Grunde darum, den SAR und die darin enthaltenen Aussagen als Ganzes zu diskreditieren.

Im folgenden soll nun auf einige wichtige inhaltliche Aspekte des SAR eingegangen werden, insbesondere auf diejenigen, die im Umfeld der Verhandlungen zur Klimarahmenkonvention wichtig sind, sowie auf Änderungen und Fortschritte im Vergleich zum ersten IPCC-Assessment Report aus dem Jahr 1990.

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)

Der IPCC wurde im Jahre 1988 auf der Basis eines formellen Antrags der General Assembly
(GA) der Vereinten Nationen (Resolution GA 43/53 vom 6. Dezember 1988) durch die World
Meteorological Organization (WMO) und das United Nations Environmental Programme
(UNEP) etabliert.

Nach dem Auftrag der GA bestehen die Aufgaben des IPCC darin, den Stand des Wissens zum
Treibhauseffekt, zu seinen möglichen Auswirkungen und zu politischen Reaktionsmöglich
keiten aufzuarbeiten. Der IPCC, der sich zwar aus Wissenschaftlern zusammensetzt und eine
große Zahl weiterer Wissenschaftler in den Reviewprozeß seiner Berichte (Peer Review) einbe
zieht, betreibt aber selbst keine Forschung, sondern versucht, den Stand der Forschung zu
evaluieren bzw. Konsens darüber herbeizuführen, was die Wissenschaft weiß und was sie nicht
weiß und wie hoch die Unsicherheiten des Wissens einzuschätzen sind. Zugleich ist der IPCC
auch kein rein wissenschaftliches Gremium, sondern als "Intergovernmental Panel" zwischen
Politik und Wissenschaft angesiedelt. Die Texte der sog. 'Summaries for Policymakers' und
der Syntheseberichte zu den sog. Assessment Reports werden Zeile für Zeile von kompetenten
Regierungsvertretern international verhandelt (Government Review).

Der IPCC hat zur Durchführung seiner Aufgaben die folgenden drei Arbeitsgruppen gebildet:

1. The Science of Climate Change

2. Impacts, Adaptation and Mitigation

3. Socioeconomic and cross-cutting issues.

Der IPCC ist als wichtigste Quelle der KRK für wissenschaftliche Expertise auf dem Gebiet der
Klimaänderungen, ihrer Folgen und möglicher Reaktionsstrategien anzusehen. Neben den im
Abstand von 4 bis 6 Jahren zu erarbeitenden umfassenden Assessment Reports erstellt der
IPCC auf Bitten der Vertragsstaaten-Konferenz bzw. ihres Nebenorgans "Subsidiary Body
for Scientific and Technological Advice" (SBSTA) Special Reports and Technical Reports
und veranstaltet Workshops zu den für die internationalen Verhandlungen relevanten
Fragestellungen.

Chairman des IPCC ist seit seiner Etablierung Prof. Bolin, Schweden, der sein Amt im Laufe
des nächsten Jahres an Dr. Robert Watson, den bisherigen Co-Chair der Arbeitsgruppe 2,
übergeben wird. Die Wahl des zukünftigen Chairman erfolgte auf der Sitzung des IPCC
vom 11. bis 13. September dieses Jahres in Mexiko City.

Bericht der Arbeitsgruppe 1 des IPCC: The Science of Climate Change

Die Arbeitsgruppe 1 des IPCC beschäftigte sich im wesentlichen mit folgenden Fragen:

- Welche Treibhausgase gibt es und welche Wirkung haben sie auf den Strahlungshaushalt der Atmosphäre, in welchen Konzentrationen kommen sie in der Atmosphäre vor und was läßt sich über die zukünftige Entwicklung der Treibhausgaskonzentrationen sagen?

- Was wissen wir über das derzeitige Klima und seine räumliche und zeitliche Variabilität, ändert sich der Meeresspiegel?

- Gibt es ein anthropogenes Klimaänderungssignal?

- Was läßt sich auf der Basis von Projektionen zukünftiger Treibhausgaskonzentrationen über die zukünftige Entwicklung des Klimas (und des Meeresspiegels) sagen und wie zuverlässig sind diese Prognosen?

Was den ersten Punkt angeht, so wurde er im Grunde schon sehr ausführlich im 1994 vorgelegten IPCC-Report "Climate Change 1994" (mit dem Untertitel "Radiative Forcing of Climate Change") behandelt. Hier fand sich eine grundsätzliche Überarbeitung der im ersten IPCC-Assessment Report 1990 erstmals angegebenen und im Bericht von 1992 korrigierten Werte der Treibhauspotentiale ("Global Warming Potential" = "GWP") verschiedener Treibhausgase im Vergleich zu CO2. Diese bilden die Grundlage für die Abschätzung der relativen Auswirkung von Emissionen unterschiedlicher Treibhausgase bzw. deren Reduktion auf das Klima. Die im SAR angegebenen Treibhauspotentiale haben nun aufgrund eingearbeiteter neuerer Erkenntnisse etwas niedrigere Werte als 1994, die Verhältnisse untereinander sind jedoch im wesentlichen gleich geblieben.

Auch die zur Prognose der weiteren Entwicklung der Treibhausgaskonzentrationen benutzten Szenarien sind ausführlich im IPCC-Report von 1994 behandelt worden. Schon dort fand sich, wie nun auch im SAR, die Aussage, daß eine Stabilisierung der CO2-Konzentrationen, unabhängig vom angestrebten und als tolerierbar angesehenen Niveau, in jedem Fall eine Reduktion der Emissionen unter den heutigen Wert erfordere. Andernfalls sei ein stetiger Anstieg der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre zu erwarten.

Die Aussagen zur beobachteten Entwicklung des Klimas haben sich, was die globalen Mitteltemperaturen angeht, seit dem ersten Assessment Report nicht geändert: Es gibt eine Erwärmung der bodennahen Atmosphäre um 0,3 bis 0,6 °C seit Ende des 19. Jahrhunderts, davon entfallen 0,2 bis 0,3 °C auf die letzten 40 Jahre. Den größten Anteil an dieser Erwärmung hat der Zeitraum zwischen 1910 und 1940, sowie zwischen Mitte der 1970er Jahre und heute. Die aktuelle Erwärmung findet nicht überall im gleichen Maße statt und es gibt regional sogar Abkühlungstendenzen. Wohl aufgrund zunehmender Wolkenbedeckung haben sich zudem die Unterschiede zwischen nächtlichen Tiefsttemperaturen und der maximalen Temperatur am Tage verringert. Allerdings sind Angaben über die Bewölkung, oder aber auch über andere Klimaparameter, wie die Temperatur der freien Atmosphäre, die Niederschlagsentwicklung, etc. weit weniger repräsentativ als diejenigen über die bodennahe Temperatur, von der vergleichsweise zuverlässige und vor allem lange Meßreihen vorliegen. Mit Inkonsistenzen und fehlenden Daten hat auch eine Abschätzung der Entwicklung von Extremereignissen (Stürme, Kälteeinbrüche, Hitzewellen, Dürren etc.) zu kämpfen. Hierzu wurde vom IPCC angemerkt, daß eine Zunahme von Extremereignissen im globalen Mittel nicht festgestellt werden könne, daß aber lokal durchaus Trends beobachtet werden können, die allerdings in beide Richtungen, also Zunahme und Abnahme der Anzahl und Heftigkeit von Extremereignissen, gingen.

Was die beobachtbaren Klimaänderungen angeht, so ist der während der letzten 150 Jahre registrierte Temperaturanstieg sicher ein deutliches Signal. Es bleibt aber immer noch die Frage offen, ob dieser Temperaturanstieg natürliche Ursachen hat und im Rahmen der natürlichen Klimavariabilität liegt oder ob die aufgrund menschlicher Aktivitäten stetig zunehmenden Konzentrationen von Treibhausgasen (insbesondere CO2) dafür verantwortlich sind. Der Summary for Policymakers, der dem Bericht von Arbeitsgruppe 1 über den Stand des Wissens in der Klimaforschung vorangestellt ist, enthält einen nicht nur während der 2. Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention in Genf häufig zitierten Satz: "The balance of evidence suggests a discernible human influence on global climate". Damit wagt man zum ersten mal die Aussage, daß es nun möglich sei, ein anthropogenes Klimaänderungssignal aus dem Rauschen der natürlichen Klimaschwankungen herauszufiltern. Dies sei möglich geworden vor allem aufgrund neuerer Modellrechnungen mit Hilfe gekoppelter Ozean-Atmosphäre-Zirkulationsmodelle, die die natürlichen Klimaschwankungen relativ zuverlässig abbilden können. Was allerdings vornehmlich die obige Aussage stützt, sind weitere Auswertungen, die mit Hilfe sogenannter Fingerprint-Methoden nicht nur die Enwicklung global gemittelter Parameter, sondern auch die räumliche und zeitliche Struktur des Klimaänderungssignals betrachten. Dabei wird zunächst die Bandbreite der natürlichen Variabilität mit Hilfe von Modellrechnungen oder aus paläontologischen Klimadaten ermittelt und mit der in diesem Jahrhundert beobachteten Entwicklung verglichen. Hierbei zeigt sich, daß die beobachteten Klimaänderungen anscheinend ihren natürlichen Rahmen verlassen haben und vieles auf einen anthropogenen Einfluß hindeutet.

Auch zur Prognose des durch einen weiteren Anstieg der Treibhausgaskonzentrationen zu erwartenden Klimawandels wurden Rechnungen mit gekoppelten Ozean-Atmosphäre Zirkulationsmodellen durchgeführt, die zusätzlich zur Klimawirksamkeit der bislang schon untersuchten Treibhausgase auch die Wirkung von Aerosolen berücksichtigen. Auch deren Produktion geht nicht unwesentlich auf menschliche Aktivitäten zurück. Rechnungen für einen Mitte des letzten Jahrhunderts beginnenden Zeitraum ergaben eine recht gute Übereinstimmung mit den Beobachtungen. Allerdings sind die dafür durchgeführten transienten, einen stetigen Anstieg der Treibhausgaskonzentrationen berücksichtigenden Rechnungen mit gekoppelten Ozean-Atmosphäre-Modellen derart aufwendig und teuer, daß sie im Rahmen des SAR nur zur Kalibrierung der einfacheren, schon 1990 bzw. 1992 zur Projektion der zukünftigen Klimaentwicklung verwendeten Modelle benutzt wurden. Interessant ist, daß sich nach Meinung des IPCC seit 1990 nichts an der Bandbreite der von den Modellen berechneten "Klimasensitivität", d.h. Temperaturerhöhung bei Verdopplung des CO2-Gehaltes, geändert haben soll. Diese Bandbreite resultiert aus den angenommenen Modellunsicherheiten und entspricht einem Bereich von Klimasensitivitätswerten zwischen 1,5 und 4,5 °C. Daraus wird ein sog "best estimate" von 2,5 °C abgeleitet, das den folgenden Szenarienrechnungen zugrundegelegt wird.

Die Ergebnisse dieser Projektionen beruhen auf den IS92 Emissionsszenarien, die im Bericht des IPCC von 1992 erstmalig vorgestellt und im IPCC-Bericht von 1994 einer ausführlichen Begutachtung unterzogen worden waren. Die IPCC-Szenarien IS92a bis f überspannen einen weiten Bereich an Annahmen über die zukünftige Entwicklung der Bevölkerung (zwischen 6,4 und 17,6 Milliarden Menschen im Jahr 2100), Wirtschaft, Landwirtschaft, Energieerzeugung und von Emissionskontrollmaßnahmen. Die anthropogenen CO2-Emissionen werden im niedrigsten Szenario IS92c bis 2100 um 40 % abnehmen, während sie im höchsten Szenario IS92e auf nahezu das 5-fache der Emissionen von 1990 zunehmen werden. Dementsprechend markieren beide Szenarien auch die Unter- und Obergrenze des Intervalls der vom IPCC im SAR angegebenen Temperatur- bzw. Meeresspiegelsteigerungen bis zum Jahr 2100. Für die Temperatur sagt der SAR aufgrund dieser Modellrechnungen Steigerungen zwischen 0,9 und 3,5 °C voraus, diese Steigerung dürfte sich über das Jahr 2100 hinaus auch bei einer Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre fortsetzen, nur zwischen 90 und 50 % der zu erwartenden Änderungen werden aufgrund der Trägheit des Klimasystems bis zum Zeitpunkt dieser Stabilisierung realisiert sein. Kein Grund also für eine Entwarnung, auch wenn sich die prognostizierten Temperaturänderungen seit Erscheinen des ersten IPCC-Assessment Reports ständig verringert haben: 1990 lag der "wahrscheinlichste" Wert einer Temperatursteigerung bis 2100 bei 3,3 °C, 1992 die Prognose mit dem IS92a-Szenario bei 2,8 °C und 1995 im SAR mit demselben Szenario, aber weiteren Verbesserungen der Methodik bei 2,4 °C. Von ähnlichen Modifikationen war die Prognose des Meeresspiegelanstieges betroffen: 1990 lag der wahrscheinlichste Wert noch bei 66 cm bis zum Jahre 2100, 1995 gibt der SAR für das IS92a-Szenario einen Wert von 49 cm an. Der von allen Szenarien mit unterschiedlichen Klimasensitivitäten aufgespannte Bereich möglicher Meeresspiegelsteigerungen liegt zwischen 13 und 94 cm.

Bericht der Arbeitsgruppe 2 des IPCC: Impacts, Adaptations and Mitigation of Climate Change: Scientific-Technical Analyses

Nachdem nun ein anthropogener Einfluß auf das globale Klima immer offensichtlicher wird, bekommt auch die Frage nach den möglichen und unter Umständen negativen Wirkungen anthropogener Klimaänderungen auf Natur und menschliche Gesellschaft einen wachsenden Stellenwert. Im Mittelpunkt des von Dr. Watson, dem künftigen IPCC-Vorsitzenden und Nachfolger von Prof. Bolin, zusammen mit anderen Mitgliedern von Arbeitsgruppe 2 des IPCC herausgegebenen und bearbeiteten Teils des SAR steht die Frage, was es mit der in Artikel 2 der Klimarahmenkonvention genannten "gefährlichen anthropogenen Störung des Klimasystems" ("dangerous anthropogenic interference with the climate system") auf sich hat. Ziel der Klimarahmenkonvention ist ja letztendlich, eine solche Störung durch die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen auf einem noch zu spezifizierenden Niveau zu verhindern. Es geht dabei einerseits um den Erhalt natürlicher Ökosysteme, aber auch um die Ermöglichung einer ökonomischen Weiterentwicklung (Stichwort: "sustainable development") und die Sicherstellung der Nahrungsmittelversorgung des Menschen.

Im Bericht der Arbeitsgruppe 2 des IPCC wurde ausdrücklich nicht versucht, den Begriff einer "gefährlichen anthropogenen Störung" zu quantifizieren. Was als "gefährlich" anzusehen ist, sei letztendlich eine Frage der jeweiligen Bewertung und müsse von der Politik vorgegeben werden. Außerdem wird auf die vielen Unsicherheiten und das begrenzte Wissen über die zukünftige Entwicklung, ob mit oder ohne Beeinflussung durch einen anthropogenen Klimawandel, hingewiesen. Schwierigkeiten machen vor allem die Regionalisierung der prognostizierten globalen Klimaänderungen und Aussagen über die Zu- oder Abnahme extremer Wetterereignisse. Desweiteren seien viele der betrachteten ökologischen oder auch sozioökonomischen Systeme außer klimatischen auch nicht klimabedingten Streßfaktoren ausgesetzt. Angesichts der vielen Unwägbarkeiten verwundert es nicht, daß, obwohl dieser Teil des SAR den bei weitem größten Umfang aufweist, die im Summary for Policymakers aber auch im ausführlicheren Technical Summary zu findenden Schlußfolgerungen häufig recht vage ausfallen und manchmal den Charakter von Allgemeinplätzen haben (wie der Satz "Vulnerability increases as adaptive capacity decreases").

Es dürfte daher von Nutzen sein, sich die einzelnen Kapitel des SAR etwas genauer anzuschauen, die sich jeweils mit der Empfindlichkeit bestimmter natürlicher oder auch gesellschaftlicher Systeme gegenüber Klimaänderungen oder anderen Streßfaktoren beschäftigen, den Wissensstand dazu angeben, aber auch auf Wissenslücken hinweisen und den zukünftigen Forschungsbedarf. Dabei geht es um eine Vielzahl unterschiedlicher Systeme: Es werden natürliche bzw. naturnahe Ökosysteme betrachtet, wie Waldökosysteme, Steppe und Tundra ("Rangelands"), Wüstenregionen, Bergregionen, Feuchtgebiete, Kryosphäre, Ozeane, Küsten und Inseln. Desweiteren wird im SAR das Problem der Erosion und Landdegradation, sowie der hydrologische Zyklus abgehandelt. Bei den sozioökonomischen Systemen geht es um klimabedingte Probleme bei Industrie, Verkehr und Energieversorgung, die Auswirkungen eines Klimawandels auf Städte und andere menschliche Siedlungen, sowie auf Landwirtschaft, Wasserversorgung, Holzproduktion, Fischerei, Finanzwesen (Versicherungen) und Gesundheit.

In der Zusammenfassung (auf die nur in der hier gebotenen Kürze eingegangen werden kann) finden sich zu dieser Vielzahl von Themen folgende Schlußfolgerungen, allerdings mit einer großen Häufung von Konjunktiven und unter zahlreicher Verwendung der Worte "could", "should" und "likely":

So könnte es zu einer Reduktion der Artenvielfalt kommen, was wiederum zu einer Verminderung des Nutzens führe, den die verschiedenen Ökosysteme dem Menschen böten. Auch wenn das Klima sich in Zukunft auf einem neuen Gleichgewichtszustand einpendele, dürften manche Ökosysteme Jahrhunderte benötigen, sich auf diesen neuen Zustand einzustellen. In der Umstellungsphase von Ökosystemen können größere Mengen an CO2 zusätzlich freigesetzt werden, beispielsweise beim klimabedingten Übergang von einem Waldtyp zum anderen. In Wäldern dürfte sich die Primärproduktion erhöhen, der Bestand könnte sich aber trotzdem aufgrund zunehmender Gefahr durch Brände und Krankheiten vermindern. Damit verbunden ist eine Verminderung der nutzbaren Holzvorräte. Aufgrund zunehmender Temperaturen und sich nur wenig ändernden Niederschlagsmengen wird in manchen Gegenden die Desertifikation fortschreiten. Ein Drittel bis zur Hälfte der derzeitigen Gletschermasse in den Gebirgsregionen der Erde dürfte während des nächsten Jahrhunderts verschwunden sein, andererseits wird nur wenig Änderung bei den arktischen Eismassen erwartet.

Ein Anstieg des Meeresspiegels betrifft nicht nur die küstennahen Ökosysteme, sondern vor allem auch die in großer Zahl an der Küste oder auf Inseln lebenden Menschen mit ihren Siedlungen, Industrie- und Infrastruktureinrichtungen. Derzeit sind 46 Mio. Menschen dem Risiko von Sturmfluten ausgesetzt, eine Zahl, die sich bei einem Meeresspiegelanstieg von 0,5 m ohne Anpassungsmaßnahmen auf das doppelte erhöhen dürfte.

Was die Versorgung mit Wasser in ausreichender Qualität und Menge angeht, so ist dies auch heute schon in vielen Gegenden ein großes Problem. Die Lage dürfte sich aufgrund wachsender Bevölkerungszahlen, aber auch anderer nicht unbedingt mit Klimaänderungen verknüpften Randbedingungen weiter verschärfen. Sicher über die zukünftige Entwicklung sind sich aber auch die Fachleute nicht: "Experts disagree over whether water supply systems will evolve substantially enough in the future to compensate for the anticipated negative impacts of climate change on water resources and for potential increases in demand."

Den zweiten Schwerpunkt des 2. Teils des SAR bildet die Herausarbeitung von Möglichkeiten zur Vermeidung einer anthropogenen Klimabeeinflussung durch die Reduktion von Treibhausgasemissionen und Bereitstellung von Senken ("Mitigation"). Dabei wurde im wesentlichen auf die zur Verfügung stehenden Optionen und die Möglichkeiten einer technischen Realisierung eingegangen, weniger aber auf die makroökonomischen Implikationen dieser Optionen und ihre politische Durchsetzungsfähigkeit, was Arbeitsgruppe 3 des IPCC vorbehalten blieb. In der Hauptsache geht es um Reduktionsmaßnahmen, die sich aus einem besseren Einsatz vorhandener Technologien, einer beschleunigten Entwicklung neuer Technologien und deren schneller Verbreitung in allen betreffenden Sektoren (insbes. Energieerzeugung, Industrie, Transport und Landwirtschaft) ergeben. Es wird darauf hingewiesen, daß das Energieversorgungssystem bis zum Jahr 2100 mindestens zweimal ausgetauscht werden wird, wobei sich die Möglichkeit bietet, emissionsreduzierende Technologien einzusetzen. Dabei könnte der Wirkungsgrad der Stromerzeugung auf der Basis fossiler Brennstoffe vom derzeitigen globalen Mittel von 30 % auf 60 % angehoben werden. Eine weitere Option zur Reduktion der CO2-Emissionen bietet der Einsatz nicht-fossiler Energiequellen, wie Kernkraft, auf deren Akzeptanzprobleme hingewiesen wird, oder erneuerbare Energiequellen. Letztere lieferten derzeit etwa 20 % der weltweit benötigten Primärenergie und könnten langfristig gesehen einen Großteil des Weltenergiebedarfs decken. Was die möglichen Senken angeht, so wird viel Hoffnung in die Möglichkeit gelegt, Kohlenstoff in Wäldern zu speichern. Im SAR ist von 60 bis 90 GtC die Rede, die in den nächsten 50 Jahren dem Kohlenstoffkreislauf entzogen werden könnten.

Bericht der Arbeitsgruppe 3 des IPCC: Economic and Social Dimensions of Climate Change

Arbeitsgruppe 3 des IPCC hatte die wohl schwierigste und undankbarste Aufgabe der drei Arbeitsgruppen zu bewältigen: Die sozialen Folgen und ökonomischen Kosten möglicher Klimafolgen und der notwendig werdenden Anpassungsmaßnahmen abzuschätzen und mit den Kosten von Vermeidungsmaßnahmen zu vergleichen. Arbeitsgruppe 3 war im November 1992 neu strukturiert worden, um "technical assessments of the socioeconomics of impacts, adaptation, and mitigation of climate change over both the short and long term and at the regional and global levels" durchführen zu können. Während die Arbeitsgruppe bislang bis zum letzten IPCC-Report von 1994 vor allem durch die Ausarbeitung und Evaluation der IS92-Szenarien in Erscheinung trat, ist der als Teil 3 des SAR vorgelegte Bericht der erste, der sich mit allen sozioökonomischen Implikationen des anthropogenen Klimawandels befaßt und direkt auf die Probleme der politischen Entscheidungsträger eingeht. Dabei geht es naturgemäß auch um die Möglichkeiten der Umsetzung der in der Klimarahmenkonvention festgehaltenen Vereinbarungen, die ja nicht nur eine Reduktion der Treibhausgasemissionen fordern, sondern auch, daß die durchzuführenden Reduktionsmaßnahmen nicht zu teuer werden und die wirtschaftliche Entwicklung der Vertragsstaaten, insbesondere der unterentwickelten Länder, nicht behindert wird.
In diesem Zusammenhang zu sehen ist die nicht unwichtige Aussage des SAR, dass "significant 'no regret' opportunities are available in most countries". Als "no regret"-Maßnahmen werden diejenigen bezeichnet, deren Nutzen für die Gesellschaft auch ohne Berücksichtigung möglicherweise vermiedener Schäden durch Klimaänderungen die Kosten nicht übersteigt. Im Anschluß an obige Aussage wird darauf hingewiesen "that the risk of aggregate net damage due to climate change, consideration of risk aversion and the precautionary principle, provide rationale for actions beyond no regrets". Es ist zu beachten, daß diese Aussage im Summary for Policymakers der Arbeitsgruppe 3 steht und damit in einem Dokument, dem von den Regierungen im oben schon beschriebenen Verfahren Zeile für Zeile zugestimmt werden mußte. Die Zusammenfassung enthält desweiteren einen Hinweis, wie man durch ein "portfolio" (ein dem Investitionswesen entlehnter Begriff) von Maßnahmen einerseits zur Vermeidung eines Klimawandels und andererseits zur Anpassung an die Folgen eines Klimawandels und zusätzlichen Maßnahmen zur Verbesserung unseres Kenntnisstandes, dem Dilemma entgehen könnte, trotz größter Unsicherheiten handeln zu müssen. Dieses Portfolio könnte aus 13 Maßnahmen gebildet werden, die als Beispiel angegeben werden. Interessanterweise handelt es sich dabei um einen ewas anderen Mix von Maßnahmen als derjenige, der letztendlich im Synthesis Report zu finden ist.

Breiten Raum im 3. Teil des SAR nimmt die Diskussion des zu verwendenden Instrumentariums ein. Es geht dabei um den Einsatz verschiedener ökonomischer Modelle, wie diejenigen, die mit einem "top-down" Ansatz arbeiten, und anderen, die auf einem "bottom-up" Ansatz basieren. Top-down Modelle sind hoch aggregierte Modelle der Makroökonomie, die in der Vergangenheit beobachtete Trends und Zusammenhänge beispielsweise zwischen Energieverbrauch und Bruttosozialprodukt in die Zukunft extrapolieren. Anders als top-down Modelle berücksichtigen bottom-up Modelle detailliert die Art und Weise des Energieverbrauchs und Auswirkungen unterschiedlicher Technologien. Was allerdings diesen Ansätzen häufig fehlt, sind genauere Annahmen über den Nicht-Energie Bereich und Interaktionen mit anderen Bereichen der Wirtschaft. Die Weiterentwicklung der jeweiligen Modelle hat jedoch nach Meinung des IPCC zu einer Annäherung beider Ansätze geführt. Die Anwendung von top-down Ansätzen auf das Problem der Kosten einer Stabilisierung der CO2-Emissionen auf dem Niveau von 1990 führte für die OECD-Länder auf Werte zwischen -0,5 % bis +2 % des Bruttosozialprodukts. Damit könnte es sich durchaus um eine "no regret"-Maßnahme handeln. Zu einer ähnlichen Aussage kommt man mit bottom-up Ansätzen: Eine Reduktion der Emissionen um 20 % während der nächsten zwei bis drei Jahrzehnte ist in den entwickelten Ländern zu vernachlässigbaren oder gar negativen Kosten zu haben.

Relativ neu sind die "Integrated Assessment"-Modelle, die das Wissen der unterschiedlichsten Disziplinen miteinander kombinieren und Rückkopplungen zulassen. Häufig ist jedoch das für ein Integrated Assessment benötigte Wissen recht rudimentär, was sich natürlich auf die Qualität der betreffenden Studien auswirkt. Trotzdem werden immer mehr Integrated Assessment-Modelle des Klimawandels entwickelt und auch angewandt, wobei zwei Kategorien unterschieden werden können: Politik-Bewertungsmodelle ("policy evaluation models") und Modelle zur Politik-Optimierung ("policy optimization models").

Große Kontroversen hat die unterschiedliche Bewertung eines Menschenlebens im Kapitel über die sozialen Kosten eines Klimawandels ausgelöst. Im Summary for Policymakers wird auf diese Kontroverse noch einmal eingegangen und betont, daß ein monetäres Bewertungsschema nicht die Konsequenzen des Klimawandels für den Menschen verbergen dürfe. Trotzdem sei festzustellen, daß in nahezu der gesamten zur Verfügung stehenden Literatur das "statistische Leben" ("statistical life") und auch die anderen Schäden in den Entwicklungsländern niedriger bewertet wurden als in den entwickelten Ländern. Eine Alternative wäre die Einführung eines globalen Mittelwertes für den Wert eines statistischen Lebens, wobei die sozialen Kosten gleich blieben, sich die regionale Verteilung aber stark zu Ungunsten der Entwicklungsländer verschieben würde. Zu einer solchen Neuverteilung der Belastung käme es natürlich auch, wenn für alle der Wert eines Lebens in den Industrienationen angenommen würde. Dadurch käme es zu einer Erhöhung der sozialen Kosten eines Klimawandels um ein Vielfaches.

Zusammenfassung und Ausblick: Der Synthesis Report

Der Synthesis Report faßt noch einmal die Schlußfolgerungen aller drei Arbeitsgruppen des IPCC zusammen und liefert den wissenschaftlichen Hintergrund, auf den die politischen Entscheidungsträger angewiesen sind, die am Verhandlungsprozeß im Zusammenhang mit der Klimarahmenkonvention teilnehmen. Die grundlegende Zielsetzung der Klimarahmenkonvention ist in Artikel 2 festgehalten und lautet: ,"...stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. Such a level should be achieved within a time-frame sufficient to allow ecosystems to adapt naturally to climate change, to ensure that food production is not threatened and to enable economic development to proceed in a sustainable manner." Auf welchem Niveau die Treibhausgaskonzentrationen stabilisiert werden sollen, ist eine Sache der politischen Entscheidungsfindung. Der Synthesis Report liefert als Grundlage dazu Informationen über verschiedene Handlungsoptionen und die erwarteten Folgen bei vorgegebenen Emissionsverläufen. Letztendlich besteht die Herausforderung nach Aussage des Synthesis Reports nicht darin, schon heute die beste Politik für die nächsten 100 Jahre festzulegen, sondern darin, eine vernünftige Strategie zu entwikkeln, die in der Folge dem Problem des Klimawandels durch hinzugewonnenes Wissen immer besser angepaßt werden kann. Das bedeutet natürlich nicht eine Strategie des Abwartens, sondern beim heutigen Kenntnisstand ein Handeln über "no regret"-Optionen hinaus. Die Indizien verdichten sich, daß der zu beobachtende Temperaturanstieg in den letzten 100 Jahren durchaus anthropogen bedingt sein könnte, aber eine Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen auf dem derzeitigen Niveau nur unter größten Anstrengungen einer sofortigen Emissionsreduktion um 50 bis 70 % und weiteren Emissionsreduktionen möglich ist.

Bibliographische Angaben

Houghton, J.T., Meira Filho, L.G., Callander, B.A., Harris, N., Kattenberg, A., Maskell, K. (eds.): Climate Change 1995: The Science of Climate Change. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1996.

Watson, R., Zinyowera, M.C., Moss, R.H., Dokken, D.J. (eds.): Climate Change 1995: Impacts, Adaptations and Mitigation of Climate Change: Scientific-Technical Analyses. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1996.

Bruce, J.P., Lee, H., Haites, E.F. (eds.): Climate Change 1995: The Economic and Social Dimensions of Climate Change. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1996.

Der "Synthesis Report" und die 3 "Summaries for Policymakers" sind als ein Band erhältlich über

IPCC Secretariat
WMO
C.P. 2300
1211 Geneva 2
Switzerland
Tel.: + 41 22 7308215
Fax: + 41 22 733 1270

von Reinhard Coenen, ITAS

Die Klimarahmenkonvention (KRK), die 1992 auf der UN-Conference on Environment and Development in Rio 1992 unterzeichnet wurde und 1994 in Kraft trat, ist bisher ein relativ zahnloser Löwe. Sie enthält zwar vielerlei Verpflichtungen für die Vertragsstaaten, eine Verpflichtung zur Reduktion der Emissionen von treibhauswirksamen Gasen ist aber nur in sehr verklausulierter Form enthalten.

Die Industrieländer, in der Terminologie der KRK die sog. Annex I-Staaten, sollen aufgrund ihrer historischen Verantwortung für die bisherige anthropogen bedingte Konzentration klimawirksamer Gase in der Atmosphäre und ihrer höheren Leistungsfähigkeit demonstrieren, daß sie beim Schutz des Klimas die Führung übernehmen, indem sie die Emissionen von Treibhausgasen bis zum Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 stabilisieren.

Auf der 1. Vertragsstaatenkonferenz (1. VSK) in Berlin im Frühjahr 1995 rangen sich die Vertragsstaaten zwar in einem mühseligen Kompromiß zu der Aussage durch, daß diese - nicht als rechtlich verbindlich interpretierbare - Verpflichtung aufgrund des wissenschaftlichen Erkenntnisstandes nicht angemessen ist, zumal zu erwarten ist, daß auch bei einer Stabilisierung der Treibhausgasemissionen der Industrieländer aufgrund des Wachstums der Emissionen in den Entwicklungs- und Schwellenländern die globalen Emissionen noch steigen werden. Auf verschärfte Reduktionsverpflichtungen nach dem Jahr 2000 konnte man sich auf der 1. VSK in Berlin aber nicht einigen, sondern nur darauf, in einem zweijährigen Verhandlungsprozeß bis zur 3. VSK ein Protokoll oder ein anderes rechtliches Instrument zur KRK auszuhandeln, das verschärfte Reduktionsziele und entsprechende Zeitrahmen vorsieht und geeignete Politiken und Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele aufzeigt (das. sog. Berlin Mandate). Zu diesem Zweck setzte die 1. VSK die sog. Ad-hoc-Group Berlin Mandate (AGBM) ein, die mit Unterstützung der sog. Nebenorgane der VSK, dem Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA) und dem Subsidiary Body for Implementation (SBI), ein solches Protokoll oder anderes rechtliches Instrument erarbeiten soll. Zugleich wurde in Berlin eine Pilotphase für die zwischen Industrie- und Entwicklungsländern heftig umstrittene gemeinsame Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen (Joint Implementation) beschlossen (siehe Kasten S. 13). Im vorliegenden Beitrag soll der Verhandlungsprozeß nach der 1. VSK nachgezeichnet und kommentiert werden, vorab sollen aber zum besseren Verständnis des Verhandlungsprozesses holzschnittartig die unterschiedlichen Interessenpositionen in den Klimaverhandlungen skizziert werden.

Die Interessenpositionen in den Klimaverhandlungen

Die internationalen Klimaverhandlungen waren von Beginn an durch die teilweise sehr unterschiedlichen Interessenlagen der verschiedenen verhandelnden Staaten geprägt. Das gilt sowohl für den Verhandlungsprozeß, der zur Verabschiedung der Klimarahmenkonvention führte, als auch für die Verhandlungen bis zur 1. VSK und die nachfolgenden Verhandlungen in den AGBM und den Nebenorganen der VSK SBSTA und SBI. Dabei haben sich verschiedene Interessengruppen oder Allianzen von Ländern formiert, die in den Verhandlungen mit jeweils mehr oder weniger koordinierten Positionen auftraten. Durch das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten der Vertragsparteien und ihrer jeweiligen Fähigkeiten, zum Schutz des Klimas beizutragen, hat die KRK in Art. 3.1 selbst zwei Ländergruppen mit jeweils spezifischen Interessenlagen geschaffen, nämlich die der Industrie- und Entwicklungsländer. Darüber hinaus haben sich innerhalb dieser Ländergruppen gewisse Interessenkoalitionen gebildet.

Auf Seiten der Industrieländer sind das erstens die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die als solche ebenfalls Vertragspartner ist, zweitens die sog. JUSSCANNS-Gruppe (Japan, USA, Schweiz, Canada, Australien, Norwegen und Neuseeland), die im wesentlichen die anderen OECD-Länder ausserhalb der EU umfaßt, und drittens die Economies in Transition to a Market Economy (EITs), d.h. die ehemaligen Ostblockstaaten.

Während sich die EU in den Verhandlungen bisher als eher klimaschutz-progressiv zeigte, taten sich die JUSSCANNS vorwiegend als Verzögerer hervor, wobei deren Position vornehmlich durch die USA, Kanada und Australien geprägt wird, d.h. von Ländern, die einerseits relativ verschwenderisch mit Energie umgehen und andererseits wichtige Kohle- und/oder Ölförderländer sind. In dieser als relativ loser Verbund einzuordnenden Gruppe zeichnete sich allerdings, wie noch dargestellt wird, auf der 2. VSK, die dieses Jahr in Genf stattfand, eine Aufweichung der zögernden Position ab.

Die EITs, d.h. die ehemaligen Ostblockstaaten, haben in der Gruppe der Annex I-Staaten als einzige keine Probleme, das Stabilisierungsziel 2000 zu erreichen, da ihre CO2-Emissionen nach dem wirtschaftlichen Niedergang infolge des Zerfalls des Ostblocks rapide gefallen sind. Da sie jedoch mit einem zunehmenden wirtschaftlichen Aufbruch rechnen, haben sie kein besonderes Interesse an verschärften Verpflichtungen nach 2000 und verhalten sich eher abwartend. Die GUS mit erheblichen Kohle- und Ölinteressen steht dabei eher der blockierenden Haltung anderer Kohle- und Ölländer näher.

Die Entwicklungsländer treten in den Verhandlungen zunächst als Gruppe G 77 plus China auf, wobei die Gruppe inzwischen deutlich mehr als 77 Länder umfaßt. Innerhalb dieser sehr heterogenen Gruppe, die Schwellenländer, Entwicklungsländer, die Least Developed Countries und OPEC-Länder umfaßt, haben sich Untergruppen gebildet, die je nach speziellen Interessenlagen abweichende Positionen zu G 77 plus China vertreten, so z.B. auf der einen Seite die OPEC-Staaten und auf der anderen Seite die Alliance of Small Island States (AOSIS).

Trotz der großen Heterogenität der Ausgangslagen und der Interessen der Länder der G 77 plus China ist ihre Position in einem Aspekt eindeutig: Keine zusätzlichen Verpflichtungen für die Entwicklungsländer über die bisher in der KRK niedergelegten relativ 'weichen' Verpflichtungen hinaus, die für die Entwicklungsländer keine Reduktionspflichten beinhalten. Am härtesten wird diese Position von den aufstrebenden Schwellenländern wie China, Indien, anderen ostasiatischen Staaten und Brasilien vertreten. Diese Schwellenländer befürchten, daß der Versuch unternommen werden könnte, ihnen aufgrund der zunehmenden wirtschaftlichen Prosperität in naher Zukunft ebenfalls Reduktionsverpflichtungen aufzuerlegen, eine Befürchtung, die durch entsprechend geäußerte Positionen bei den Industrieländern durchaus berechtigt ist.

Gemeinsame Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen (Joint Implementation)

Die KRK sieht in Art. 4.2(a) die Möglichkeit einer gemeinsamen Umsetzung von
Reduktionsmaßnahmen vor. Die hinter dem Konzept der "Joint Implementation"
(JI) stehende Überlegung ist, daß es für die Industrieländer kostengünstiger sein
könnte, Reduktionsmaßnahmen in Entwicklungsländern oder den ehemaligen
Ostblockstaaten durchzuführen und sich die dabei erzielten Emissionsreduktionen
auf ihre nationalen Reduktionsverpflichtungen gutschreiben zu lassen (sog. credit
ing), als solche Maßnahmen im eigenen Land zu realisieren, wo schon ein vergleichs
weise hoher Effizienzstandard bei der Begrenzung von Treibhausgasemissionen
erreicht ist. Das Konzept ist aber zwischen Industrieländern und Entwicklungslän
dern heftig umstritten. Die Entwicklungsländer sehen in dem Konzept den Versuch
der Industrieländer, sich ihrer besonderen Verantwortung zu entziehen und auf
eigene nationale Maßnahmen zu verzichten. Zudem befürchten die Entwick
lungsländer, daß sie - nach Ausnutzung der kostengünstigen Reduktionspoten
tiale in ihren Ländern durch Joint Implementation - mit den kostenträchtigeren
Maßnahmen konfrontiert werden, wenn im Verlaufe zukünftiger Verhandlun
gen auch für sie Reduktionsverpflichtungen vereinbart werden. Umstritten ist
auch, ob der jetzige Text der KRK überhaupt JI zwischen Industrie- und Entwick
lungsländern vorsieht, da die Passagen zur gemeinsamen Umsetzung von Klima
schutzmaßnahmen in Artikel 4.2 (a) und (b) allein die Verpflichtungen der Annex
I-Staaten betreffen.

Bezüglich der Angemessenheit der Verpflichtungen der Annex I-Länder waren dagegen die Positionen der G 77 plus China vor der 1. VSK gespalten, die Alliance of Small Island States (AOSIS) und einige andere Entwicklungsländer waren eindeutig für eine Verschärfung der Verpflichtungen für die Annex I-Staaten, während Schwellenländer wie China und die OPEC-Staaten sehr negativ gegenüber weiteren Verpflichtungen für die Annex I-Länder eingestellt waren, auch wenn sie selbst zunächst nicht betroffen gewesen wären. Die deutlich überwiegende Zahl der G 77 war darüber hinaus ursprünglich sehr ablehnend gegen Joint Implementation unter Einbeziehung von Entwicklungsländern bzw. wollte sie auf Annex I-Länder beschränken, allerdings beginnt sich diese Position zunehmend aufzuweichen, da sich vor allem Länder aus Mittel- und Südamerika an der auf der 1. VSK beschlossenen Pilotphase beteiligen.

Die Alliance of Small Island States, die 35 kleine Inselstaaten umfaßt, sieht sich am stärksten durch die möglichen Auswirkungen von Klimaänderungen (Meeresspiegelanstieg und extreme Wetterereignisse) bedroht. Da sie andererseits zu den globalen Emissionen nur sehr geringe Bruchteile beitragen, sehen sie sich in der Opferrolle der Staatengemeinschaft. Es ist deshalb verständlich, daß sie die bisherigen Verpflichtungen der Industrieländer für völlig unangemessen halten. Sie hatten deshalb auch rechtzeitig zur 1. VSK einen Protokollentwurf vorgelegt, der eine Reduktion der CO2-Emissionen um 20 % gegenüber 1990 bis zum Jahr 2005 vorsieht, der aber letztlich auf der 1. VSK nicht verhandelt wurde.

Die OPEC-Länder, insbesondere die arabischen Länder Kuwait und Saudi-Arabien, sind die schärfsten Gegner zusätzlicher Verpflichtungen, da sie bei schärferen Reduktionsverpflichtungen einen Rückgang ihrer Ölexporte befürchten, von denen ihr Wohlstand abhängt.

Nicht offiziell mit am internationalen Verhandlungstisch sitzen die Non-Governmental Organisations (NGO); NGOs können aber auf Antrag an den Verhandlungen im Rahmen der Klimarahmenkonvention als Beobachter teilnehmen (KRK Art. 7 (6)). Unter den NGOs gibt es insbesondere zwei Gruppen, die versuchen, auf die Verhandlungen Einfluß zu nehmen:

- die ökologisch orientierten Organisationen
und

- die wirtschaftsnahen Organisationen,

die natürlich unterschiedliche Interessenlagen haben.

Die ökologisch orientierten NGOs vertraten verständlicherweise einmütig von Anfang an die Position, daß die bisherigen Verpflichtungen unangemessen sind, und stehen deutlich hinter dem AOSIS-Protokollentwurf. Da viele dieser NGOs schon seit langem als Beobachter an den Verhandlungen teilnehmen, haben sie ein gut funktionierendes Kontaktnetz zu verschiedenen Länderdelegationen aufgebaut und sind zumeist bestens über den aktuellen Verhandlungsstand informiert. Die täglich von ihnen herausgegebenen Konferenz-Newsletter (ECO, Earth Negotiations Bulletin) sind fast Pflichtlektüre für die Verhandlungsteilnehmer. Durch eigene Veranstaltungen während der Verhandlungen und offizielle Treffen mit einzelnen Delegationen, aber auch Kontakte auf informeller Ebene sowie durch erfolgreiche Anbahnung von Kontakten zwischen Regierungsdelegationen üben sie einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Verhandlungen aus.

Auf der anderen Seite sind die wirtschaftsnahen NGOs - von Ausnahmen abgesehen - gegen Verschärfungen von Verpflichtungen. Dies betrifft besonders jene mit Kohle- oder Ölinteressen verbundenen NGOs. Diese versuchen zum Teil massiv auf die Verhandlungen Einfluß zu nehmen, so z.B. durch argumentative Unterstützung verschiedener Delegationen, z.B. der OPEC-Staaten.

Der Verhandlungsprozeß nach der 1. VSK

Die Nebenorgane und Ad-hoc-Gruppen der KRK haben seit der 1. VSK mehrfach getagt, die Ad-hoc-Group Berlin Mandate (AGBM) viermal, der SBSTA und der SBI je dreimal sowie die Ad-hoc Group on Article 13 (AG 13), die sich mit der Einrichtung eines mehrseitigen Beratungsverfahrens zur Lösung von Fragen der Durchführung der Konvention gemäß Art. 13 befaßt (multilateral consultative process), zweimal. Schließlich fand im Juli 1996 turnusgemäß die zweite Vertragsstaatenkonferenz (2. VSK) in Genf statt. Als weiteres wichtiges Ereignis ist die Vorlage des Second Assessment Report des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) im Dezember 1995 zu nennen (siehe den Beitrag in diesem Schwerpunktthema).

Während der Verhandlungsprozeß in der AGBM und in den Nebenorganen SBSTA und SBI nach der 1. VSK, wie zu erwarten war, zunächst sehr zähflüssig begann, brachte der 2. Assessment Report des IPCC (Second Assessment Report/SAR) Belebung in den schon fast festgefahrenen Verhandlungsprozeß, da der IPCC im SAR (Summary for Policymakers, Working Group I) erstmals feststellte, daß "the balance of evidence suggests that there is a discernible human influence on globale climate". Für die Zukunft sei je nach Emmissionsszenario mit einem Temperaturanstieg von 1990 bis 2100 zwischen 1° Celsius und 3,5° Celsius und einem Anstieg des Meeresspiegels zwischen 15 und 95 cm zu rechnen mit Mittelwerten von 2° Celsius und 50 cm Meeresspiegelanstieg für ein mittleres Szenario. Die Rezeption des SAR rückte deshalb in das Zentrum der Verhandlungen in den Organen der KRK, insbesondere den Verhandlungen im SBSTA.

Neben der Rezeption des SAR standen natürlich die Verhandlungen in der AGBM im Vordergrund und dabei insbesondere die Fragen geeigneter Politiken und Maßnahmen zum Klimaschutz und der Begrenzungs- und Reduktionsziele für Treibhausgasemissionen und entsprechende Zeitrahmen (Quantified Emission Limitation and Reduction Objectives within Specific Time-frames/QELROs).

Die Rezeption des 2. Assessment-Reports des IPCC

Überschattet wurde die Rezeption des Second Assessment Reports durch eine vornehmlich in US-Medien geführte Attacke gegen den IPCC, indem bekannte Wissenschaftler, die allerdings teilweise nicht Klimawissenschaftler sind oder aber nicht mehr auf diesem Gebiet wissenschaftlich tätig sind, in Zeitungsartikeln dem IPCC Verletzung seiner Verfahrensregelungen vorwarfen, die dazu geführt hätten, daß nachträglich die Aussagen des Berichtes zum menschlichen Einfluß auf das Klima verfälscht bzw. die bestehenden Unsicherheiten heruntergespielt worden seien. Die Vorwürfe, die bezeichnenderweise die Unterstützung von Kohle- und Ölindustrie nahestehenden Interessengruppen bzw. -organisationen fanden bzw. von diesen initiiert wurden, wurden jedoch vom Lead Author des entsprechenden Kapitels 8 des Berichtes der Working-Group I des IPCC und vom Vorsitzenden des IPCC, Professor Bolin, entschieden zurückgewiesen, ebenso von zahlreichen Regierungsdelegationen auf der 2. VSK.

Außerdem wird von einigen Seiten auch ein zu starker Einfluß von Regierungsvertretern auf den IPCC-Prozeß und seine Ergebnisse beklagt, der dazu führe, daß sich Wissenschaftler auf Aussagen einließen, die nicht durch wissenschaftliche Ergebnisse gedeckt oder mit zu großen Unsicherheiten behaftet seien. Zweifellos ist natürlich dieser Einfluß gegeben, andererseits ist jedoch die Frage zu stellen, ob dadurch Ergebnisse nur in eine bestimmte Richtung beeinflußt werden, da der IPCC-Prozeß allen Regierungen, die teilweise sehr unterschiedliche Positionen zum Klimaschutz vertreten, offensteht und Einflußnahme ermöglicht.

Letzlich muß man die Beteiligung von Regierungsvertretern wohl eher als eine der Stärken des IPCC-Prozesses einstufen, da er eine ideale Schnittstelle für den Transfer wissenschaftlicher Erkenntnisse in die politische Umsetzung darstellt, und da die politische Rezeption der IPCC-Berichte durch die Regierungsbeteiligung quasi gewährleistet ist, was bei "normalen" wissenschaftlichen Berichten eher die Ausnahme ist.

Allerdings konnte im SBSTA und auch auf der 2. VSK keine Einigung über substantielle Schlußfolgerungen aus dem IPCC-Report erzielt werden. Während die große Mehrheit der Delegationen den IPCC-Report als "currently the most comprehensive and authoritative assessment of the science of climate change, its impact, and response options now available" einstufte und forderte, daß der Bericht als Basis für dringende Maßnahmen zur weiteren Implementation der Konvention genutzt werden solle, vertraten insbesondere arabische Länder, aber auch Rußland die Ansicht, daß für solche Schlußfolgerungen die wissenschaftlichen Unsicherheiten noch zu groß seien. Diesen zwei Positionen entsprechende und eingeklammerte Passagen in der Beschlußempfehlung des SBSTA wurden letztlich gestrichen, bevor die Entscheidung auf der 2. VSK getroffen wurde. Andererseits enthält die auf der 2. VSK mit großer Mehrheit "zur Kenntnis genommene" Ministererklärung (Geneva Declaration) die zuerst genannte positive Position.

Die Art und Weise der Rezeption des SAR zeigt deutlich die Grenzen wissenschaftlicher Politikberatung auf bzw. die Verwischung der Grenzen zwischen Wissenschaft und Politik. Letztlich - so könnte man formulieren - entscheidet die Politik über den Stand der Wissenschaft, zumindest solange wissenschaftliche Unsicherheiten nicht ausgeschlossen werden können, was für den Bereich des Klimawandels zur Zeit noch nicht absehbar ist bzw. vielleicht prinzipiell wegen der Komplexität der Thematik unmöglich ist.

Die Verhandlungen in der Ad-hoc Group Berlin Mandate und die zentralen Streitpunkte

Die Verhandlungen innerhalb der AGBM gestalteten sich zunächst sehr schleppend und sind bisher noch nicht in ein substantielles Stadium getreten. Vor dem Hintergrund, daß der Entwurf für ein Protokoll oder ein anderes rechtliches Instrument gemäß den Vorschriften der KRK ein halbes Jahr vor der Beschlußfassung durch die VSK vorliegen muß, ist die Terminsituation äußerst prekär, da die 3. VSK im Dezember 1997 in Kyoto stattfinden wird.

In der ersten Sitzung der AGBM versuchten die JUSSCANNS und die OPEC-Staaten den Verhandlungsprozeß zu verzögern, indem sie dafür votierten, daß vor den Verhandlungen über QELROs zunächst die im Berlin-Mandate vorgesehene Analyse- und Bewertungsphase von Politiken und Maßnahmen erfolgen sollte, offensichtlich eine Verzögerungstaktik, während sich die EU und die Mehrheit der G77, insbesondere die AOSIS, für eine parallele Durchführung angesichts der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit bis zur 3. VSK aussprachen. Der Kompromiß bestand letztlich darin, daß der anfängliche Schwerpunkt auf Analyse und Bewertung liegen sollte und die politische Bedeutung der substantiellen Elemente des Berlin Mandats im Verlauf des Fortschritts des Prozesses zunehmen sollte.

Die zwei zentralen Themen im AGBM-Prozeß sind und werden auch zukünftig die Frage der Politiken und Maßnahmen sowie die Frage quantitativer Begrenzungs- und Reduktionsziele und eines entsprechenden Zeitrahmens sein.

Politiken und Maßnahmen zum Klimaschutz

Zu diesem Thema werden zwei Ansätze diskutiert:

- ein Menü-Ansatz
und
- ein Ansatz mit verbindlichen Vorgaben (Mandatory Approach).

Entsprechend dem Menü-Ansatz könnte das Protokoll oder ein anderes rechtliches Instrument eine Liste geeigneter Politiken und Maßnahmen anbieten, aus denen Annex I-Länder entsprechend ihrer nationalen Gegebenheiten die aus ihrer Sicht geeigneten auswählen könnten. Der Mandatory Approach dagegen sieht vor, daß die Anwendung oder Koordinierung bestimmter Maßnahmen und Politiken für alle Annex I-Staaten verbindlich vorgeschrieben wird. Er könnte so aussehen, daß das Protokoll oder ein anderes rechtliches Instrument drei Anhänge vorsieht, einen Anhang mit verbindlichen Politiken und Maßnahmen, einen Anhang mit zu koordinierenden und einen Anhang mit optionalen Maßnahmen.

Der Menü-Ansatz wird u.a. von den USA und zahlreichen anderen Delegationen bevorzugt, da sie die Ansicht vertreten, jede Vertragspartei solle die Maßnahmen treffen, die am besten den jeweiligen nationalen Gegebenheiten angepaßt sind. Die EU und andere Länder votieren dagegen insbesondere aus Gründen der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen für einen Mandatory Approach, da einige wünschenswerte Politiken und Maßnahmen nicht einseitig ergriffen werden dürften und deshalb über solche internationale Übereinkunft erzielt werden müsse, z.B. Energie- oder CO2-Steuern. Wie auch die Genfer Ministererklärung erkennen läßt, ist eher zu erwarten, daß sich der Menü-Ansatz durchsetzt, insbesondere weil sich die USA massiv dafür einsetzen. Vor dem Hintergrund, daß sich auch die EU-Mitgliedsländer bisher noch nicht einmal auf eine einheitliche Energie/CO2-Steuer einigen konnten, dürften die Chancen für ein Mandatory Approach auf weltweiter Ebene eher relativ gering sein, auch wenn sich die EU jetzt wieder für ihn stark macht.

Quantitative Begrenzungs- und Reduktionsziele und entsprechende Zeitrahmen (QELROs)

Die zentralen Fragen bei diesem Thema sind die Höhe der QELROs, ihre rechtliche Verbindlichkeit und eine mögliche Differenzierung der QELROs nach bestimmten Kriterien, die die Leistungsfähigkeit und die nationalen Gegebenheiten von Annex I-Ländern widerspiegeln sowie dem Gerechtigkeitsprinzip Rechnung tragen.

In der Frage der rechtlichen Verbindlichkeit quantifizierter Ziele hat die Genfer Ministererklärung eine gewisse Vorklärung gebracht, indem sich die große Mehrheit der Vertragsstaaten für eine rechtliche Verbindlichkeit aussprach; allerdings dürften noch wesentliche Widerstände zu überwinden sein, da sich nicht nur die OPEC-Staaten und Rußland, die die Deklaration in Gänze ablehnten, sondern auch Australien und Neuseeland in einem differenzierenden Statement gegen rechtsverbindliche QELROs aussprachen.

Bezüglich der Höhe von QELROs und der entsprechenden Zeitrahmen ist die Situation weitgehend offen; allerdings brachte die Genfer Erklärung einen gewissen Fortschritt, da sie nicht nur von Begrenzung, sondern von signifikanten Reduktionen der Treibhausgasemissionen spricht. Ein Reduktionsziel, wie es der AOSIS-Protokollentwurf vorsieht (20 % Reduktion bis 2005 gegenüber der Basis 1990), dürfte aber jenseits aller Erwartungen liegen. Schon jetzt ist relativ klar, daß für die meisten Annex I-Staaten ein solches Ziel unrealistisch ist, weil sie noch nicht einmal das gegenwärtige Stabilisierungsziel - Stabilisierung der Emissionen von CO2 und anderen nicht durch das Montrealer Protokoll geregelte Treibhausgase im Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 - erreichen. Dies zeigt eine Analyse der ersten Nationalberichte der Annex I-Länder, die Prognosen dieser Länder für die Emissionen von CO2 und anderen nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgase bis 2000 enthalten (siehe Abb.).

Vor diesem Hintergrund wird von verschiedener Seite, insbesondere den USA, die Notwendigkeit der Setzung realistischer Ziele und Zeitrahmen betont, anderenfalls würde die Glaubwürdigkeit des Verhandlungsprozesses aufs Spiel gesetzt; rechtliche Verbindlichkeit - so wird argumentiert - setzt realistische und erreichbare Ziele und Zeitrahmen voraus. Nach Ansicht der USA sind alle quantifizierten Ziele, die bisher offiziell oder inoffiziell in die Verhandlungen eingebracht worden sind, weder realistisch noch erreichbar, entweder weil sie anderen wichtigen Prinzipien zuwiderlaufen, wie z.B. der Notwendigkeit zeitlicher und räumlicher Flexibilität bei der Implementation von Klimaschutzmaßnahmen oder aber weil sie nicht mit den Belangen nationaler und internationaler Prosperität in Einklang zu bringen sind.

Unter Berufung auf den IPCC, der im SAR ausführt, daß eine Stabilisierung der atmosphärischen CO2-Konzentrationen auf dem doppelten Niveau der vorindustriellen Konzentration, d.h. 550 ppm, eine Reduktion der Emissionen um mehr als 50 % des derzeitigen globalen Emissionsvolumens erfordern würde und daß bei diesem Konzentrationsniveau aber noch ein durchschnittlicher Anstieg der globalen Temperatur um 2° Celsius zu erwarten wäre, schlägt die EU vor, daß Konzentrationsniveaus unter 550 ppm die globalen Emissionsreduktionsanstrengungen leiten sollten. NGOs, wie Greenpeace und WWF fordern, daß sich sogenannte sichere Emissionsreduktionskorridore an Konzentrationsniveaus unter 450 ppm orientieren sollten.

Verschiedene Delegationen votieren bei der Entwicklung und Einführung von QELROs für größtmögliche Flexibilität bei deren Realisierung, sowohl in zeitlicher als auch in räumlicher Hinsicht. In zeitlicher Hinsicht werden als Alternativen zu quantifizierten Zielen und zeitlich genau fixierten Zieljahren langfristige QELROs oder QELROs für über einen längeren Zeitraum kumulierte Emissionen (emission budgets) ins Spiel gebracht, mit dem Argument, daß man so die Zielerfüllung ökonomisch optimieren bzw. vom technischen Fortschritt profitieren könne. In räumlicher Hinsicht laufen die Vorschläge zur Flexibilisierung auf die Zulassung von Joint Implementation und den Handel mit Emissionsrechten beschränkt auf Annex I-Staaten hinaus.

Ökonomische Modellsimulationen bestätigen zwar die ökonomischen Vorteile zeitlicher und räumlicher Flexibilität, aber langfristige QELROs oder QELROs für kumulierte Emissionen bergen z.B. die Gefahr in sich, daß Reduktionsanstrengungen auf die lange Bank geschoben werden mit der Konsequenz, daß im Falle neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse, die weitere Verschärfungen von Reduktionszielen erforderlich machen könnten, die ökonomischen und sonstigen Lasten später noch wesentlich größer sein könnten. Deshalb sieht die Working-Group III des IPCC in frühzeitigen Reduktionsmaßnahmen einen Zuwachs an Flexibilität bei dem Bemühen, zur Stabilisierung von atmosphärischen Treibhausgaskonzentrationen zu kommen ("Earlier mitigation action may increase flexibility in moving toward stabilization of atmospheric concentration of greenhouse gases .....").

Ein nach der 1. VSK stark in den Vordergrund getretenes Thema ist die Differenzierung von QELROs nach Leistungsfähigkeit, nationalen Gegebenheiten und Gerechtigkeitsaspekten innerhalb der Gruppe der Annex I-Länder. Dabei beruft man sich auf das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten der Vertragsparteien und ihrer jeweiligen Fähigkeiten, zum Schutz des Klimas beizutragen (KRK Art. 3.1), das bisher im wesentlichen zur Begründung unterschiedlicher Verpflichtungen für Industrie- und Entwicklungsländer herangezogen wurde. Da differenzierte QELROs für Annex I-Staaten den Verhandlungs- und Einigungsprozeß erheblich erschweren dürften, treten verschiedene Annex I-Staaten (auch Deutschland) bisher noch für gleiche Reduktionsraten (flat rates) zumindest für die Annex II-Staaten (Annex I-Staaten ohne ehemalige Ostblockländer) bzw. für die OECD-Staaten ein. Für die Economies in Transition to a Market Economy, d.h. die ehmaligen Ostblockländer, sieht die Konvention gemäß Art 4 (6) bereits einen gewissen Grad von Flexibilität bei der Implementation ihrer Verpflichtungen vor, auf den diese voraussichtlich pochen werden. Generell dürfte aber der Trend zu differenzierten Verpflichtungen für Annex I-Länder nicht aufzuhalten sein. So sehen sich Länder, die bereits in der Vergangenheit ein hohes Effizienzniveau beim Energieeinsatz erreicht haben, durch flat rates ungerecht behandelt bzw. mit vergleichsweise höheren Kosten belastet (z.B. Schweden, Dänemark etc.), ebenso Länder, die einen hohen Anteil regenerativer Energien in der Energieversorgung haben, wie z.B. Norwegen und Neuseeland mit einem hohen Anteil von Wasserkraft, die dadurch hohe Minderungsgrenzkosten haben.

Als Equity-Indikatoren bzw. Kriterien sind z.B. in der Diskussion die CO2-Emissionen pro Kopf, die CO2-Emissionen pro Einheit Bruttosozialprodukt, das Bruttosozialprodukt pro Kopf oder Kombinationen derselben sowie Grenzminderungskosten (marginal abatement costs). Desweiteren wurden folgende Ansätze zur Differenzierung ins Spiel gebracht: Unterschiedliche Basisjahre; um bevölkerungswachstums- und/oder außenhandelsbedingte Emissionen berichtigte QELROs; Differenzierung nach dem Anteil erneuerbarer Energien an der Energieversorgung; Differenzierung nach dem historischen Beitrag einer Vertragspartei zum Problem des Klimawandels, um nur einige zu nennen.

Obwohl alle Vorschläge eine gewisse Berechtigung haben, dürfte damit ein äußerst schwieriges Feld für die zukünftigen Verhandlungen eröffnet worden sein. Ökonomische Modellanalysen zeigen, daß sich bei Anwendung von Indikatoren wie CO2-Emissionen pro Kopf, CO2-Emissionen pro Einheit Bruttosozialprodukt oder Bruttosozialprodukt pro Kopf sehr unterschiedliche Belastungsprofile für die Annex I-Länder ergeben, die eigentlich Equity-Bestrebungen zuwiderlaufen. Kriterien wie Grenzminderungskosten werfen Erfassungsprobleme auf.

Ein möglicherweise gangbarer und einfacherer Ansatz, der von einigen Delegationen in die Diskussion gebracht wurde, besteht in der Bildung von Ländergruppen innerhalb Annex I mit vergleichbaren Ausgangsbedingungen, denen dann jeweils unterschiedliche Reduktionsziele auferlegt würden. Ein anderer Ansatz für die gegenwärtigen Protokollverhandlungen wäre eine Kombination von flat rates für die kurzfristigen Zieljahre und Gesamtreduktionvolumina für die Annex I-Staaten für mittel- und langfristige Zieljahre, die dann nach Verabschiedung des Protokolls in Folgeverhandlungen nach Equity-Prinzipien auf Annex I-Länder verteilt werden könnten, während eine flat rate für das kurzfristige Zieljahr bereits im Protokoll festgelegt wird.

Die Diskussion über eine Zieldifferenzierung stellt zweifellos eine Gefahr für die rechtzeitige Vorbereitung und Verabschiedung eines Protokolls bis 1997 dar, ihr Hochkommen wird - sicher nicht unberechtigt - von Beobachtern des Verhandlungsprozesses auch als Verzögerungsversuch gesehen.

Ein anderes Thema, das Bedeutung erlangt hat und das gegen anspruchsvolle neue Verpflichtungen der Annex I-Länder gerichtet ist, ist die Frage der Auswirkungen solcher neuen Verpflichtungen auf die Entwicklungsländer. Insbesondere die ölexportierenden Länder, aber auch andere Entwicklungsländer, befürchten ökonomische Einbußen, wenn ihre Exporte in Annex I-Länder wegen durch neue Verpflichtungen ausgelöste Wohlstandsverluste in diesen Ländern zurückgehen sollten. Berechnungen mit ökonomischen Simulationsmodellen belegen solche möglichen Auswirkungen, zeigen aber auch, daß bei neuen Verpflichtungen Verlagerungen energieintensiver Produktionen aus Annex I-Ländern in Entwicklungsländer erfolgen könnten, mit der Folge, daß quasi auch CO2-Emissionen exportiert werden (sog. carbon leakages).

Wegen der Simplizität der verwendeten Modelle und der Annahmenabhängigkeit der Resultate sind die Ergebnisse solcher Simulationsrechnungen allerdings mit höchster Vorsicht zu interpretieren. Tendenziell kann man davon ausgehen, daß solche Auswirkungen umso stärker eintreten, je schärfer neue Verpflichtungen für die Annex I-Länder ausfallen. Deshalb dürfte das Thema in den Verhandlungen virulent bleiben, da es insbesondere von den OPEC-Ländern weiterhin thematisiert wird.

Die gemeinsame Umsetzung von Maßnahmen (Joint Implementation)

Die Diskussion dieses Themas hat sich durch die Entscheidung der 1. VSK über eine Pilotphase zu Activities Implemented Jointly (AIJ) etwas entschärft. Durch die Verabschiedung eines Berichtssystems für die Pilotphase bei der 2. Sitzung des SBSTA und die Vorlage der ersten Berichte entsprechend dieser Richtlinien wurden Fortschritte erzielt. Da einige der Annex I-Staaten in Joint Implementation ein zentrales Instrument zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen sehen, wird JI mit dem Voranschreiten der AIJ-Pilotphase wieder in den Vordergrund treten.

Zentrale Themen dürften die Fragen sein, wie ein Crediting System funktionieren könnte und wie es mit akzeptablem bürokratischem Aufwand kontrolliert werden kann, alles Fragen, die bisher kaum angedacht sind. Auch der Widerstand gegen eine volle Einbindung von Entwicklungsländern wird bestehen bleiben. Es ist damit zu rechnen, daß JI im Falle seiner Einführung zunächst nur auf Annex I-Länder beschränkt wird und daß es bei einer späteren Einbeziehung von Nicht-Annex I-Ländern möglicherweise zu einer Differenzierung der JI-Kriterien und Crediting-Regeln gegenüber der Joint Implementation zwischen Annex I-Staaten kommen wird.

Offensichtlich ist auch, daß ein funktionierendes und ausbaufähiges JI rechtlich verbindliche QELROs voraussetzt, anderenfalls fehlen die Anreize, sich in JI zu engagieren.

Die zweite Vertragsstaatenkonferenz und die Genfer Ministererklärung

Die 2. Vertragsstaatenkonferenz in Genf im Juli 1996 wurde überwiegend als Erfolg gewertet; sie habe - so das von ökologischen NGOs herausgegebene Earth Negotiations Bulletin - "sent out a number of important political signals as the COP [Conference of the Parties / Vertragsstaatenkonferenz] continues toward the goal of strengthening the commitments on the part of industrialized countries to reduce greenhouse gas emissions beyond the year 2000". Gleichzeitig wurden, wie das Earth Negotiations Bulletin ebenfalls bemerkt, die unterschiedlichen Positionen von Delegationen sehr verdeutlicht.

Während in der Genfer Ministererklärung eine große Mehrheit der Delegationen sich eindeutig hinter die Ergebnisse des 2. Assessment Reports des IPCC stellte und diese so wertete, daß dringend zusätzliche Maßnahmen zu einer signifikanten Reduktion von Treibhausgasen notwendig seien und rechtlich verbindliche Reduktionsziele festgelegt werden müßten, wurde sie von 16 Vertragsparteien zum Teil sehr scharf und teilweise in Gänze abgelehnt, darunter vor allem von den ölproduzierenden OPEC-Staaten, aber auch von Rußland. Auch Australien und Neuseeland, also Mitglieder der JUSSCANNS-Gruppe, sprachen sich, wie bereits erwähnt, zumindest gegen rechtlich verbindliche Reduktionsziele und Zeitpläne aus.

Als bemerkenswertestes Ereignis wurde vielfach die teilweise als dramatisch bezeichnete Wende in der Position der USA gewertet, die in der Stellungnahme von Timothy E. Wirth, Under Secretary for Global Affairs der USA, im Ministersegment der 2. VSK zum Ausdruck kam. Er stellte sich ausdrücklich hinter den IPCC und die Ergebnisse des Second Assessment Report und lehnte eindeutig die Kritik am IPCC ab ("The Science calls upon us to take urgent action; the IPCC report is the best science we have, and we should use it"). In diesem Zusammenhang wies er auch auf die erheblichen Investitionen in die Global Change Forschung hin, die die USA in den letzten Jahren getätigt haben (mehr als 1 Mrd US$ jährlich), um den Erkenntnisfortschritt zu fördern. Dabei sei angemerkt, daß angesichts der Dominanz US-amerikanischer Wissenschaftler im IPCC eine andere Position der USA zu den Ergebnissen des IPCC-Reports auch schwer verständlich zu machen gewesen wäre.

Das zweite Essential der Stellungnahme von Wirth war, daß sich die USA erstmals eindeutig für ein verbindliches mittelfristiges Reduktionsziel aussprachen und die Notwendigkeit eines verbindlichen Ziels ausdrücklich betonten ("Continued use of non-binding targets, that are not met makes a mockery of the treaty process. It leaves the impression that rhetoric is what counts rather than real emission reductions").

Andererseits sollte man an die Wende der Position der USA auch nicht zu hohe Erwartungen knüpfen; die wiederholte Betonung, daß ein verbindliches Ziel realistisch sein müßte, läßt vermuten, daß die USA sich nur zu einem Ziel bewegen lassen werden, das sich an No- oder Low-regret Potentialen von Emissionsreduzierungen orientiert. Auch die starke Betonung von Joint Implementation und von weltweitem Handel von Emissionsrechten als Maßnahmen zur Erreichung eines mittelfristigen verbindlichen Ziels dürfte insbesondere bei der G77 plus China auf Bedenken bis Ablehnung stoßen, ebenso wie die Forderung, daß alle Vertragsparteien - Industrie- und Entwicklungsländer - Maßnahmen zur Begrenzung von Emissionen unternehmen müssen.

Insgesamt kommt die USA mit dieser Positionsveränderung jedoch der von der EU vertretenen Linie deutlich näher, obwohl die USA nicht die Position der EU in dem Punkt teilen, daß zumindest in gewissem Umfang neben rechtlich verbindlichen Emissionsreduktionszielen auch rechtlich verbindliche Maßnahmen vorgesehen werden sollten, eine Forderung, die möglicherweise auch unrealistisch oder unpraktikabel ist. In der Genfer Ministererklärung konnte sich die EU deshalb auch mit dieser Position nicht durchsetzen.

Ein noch ungelöstes und für die weiteren Verhandlungen zentrales Problem ist, daß auch auf der 2. VSK keine Einigung über die Abstimmungsregeln im Rahmen der KRK erzielt werden konnte, d.h. darüber, mit welchen Mehrheiten Beschlüsse der VSK gefaßt werden dürfen. Die OPEC-Länder insbesondere insistieren darauf, daß Beschlüsse über substantielle Fragen, insbesondere über Protokolle oder andere rechtliche Instrumente zur KRK, wie bei der UNO üblich, im Konsens gefaßt werden müssen. Einige Annex I-Staaten, darunter auch EU-Mitgliedstaaten, bestehen wiederum darauf, daß Beschlüsse mit finanziellen Auswirkungen für die Vertragsparteien im Rahmen des Finanzmechanismus der Konvention im Konsens getroffen werden müssen. Da bisher keine Lösung erreicht werden konnte - diskutiert werden sog. double majorities mit Zwei-Drittel- oder Drei-Viertel-Mehrheiten, jeweils in der Gruppe der Industrieländer und der Entwicklungsländer -, stellt dieses Problem ein ernsthaftes Hindernis für die zukünftige Einführung verschärfter Verpflichtungen dar.

Der Ausweg, im Falle einer Nichteinigung, könnte in einem Amendment zur Konvention bestehen, das dann dem üblichen Ratifizierungsprozeß unterliegen würde und nur jene Länder verpflichten würde, die es ratifizieren würden. Aber auch bei diesem Weg ist nach Artikel 15 der Konvention möglichst ein Konsens anzustreben. Wenn ein solcher trotz aller Bemühungen nicht erreicht werden kann, so kann ein Amendment mit Drei-Viertel-Mehrheit angenommen werden.

Ausblick

Mit der 2. VSK haben sich die Konstellationen im Verhandlungsprozeß zweifellos verändert. Länder, die ihre blockierende Position bisher hinter dem Schild der USA verstecken konnten, müssen jetzt Farbe bekennen. Die eine Frage ist, ob sich die in der JUSSCANNS-Gruppe aufgetretenen Positionsunterschiede bezüglich rechtlich verbindlicher Reduktionsziele überwinden lassen und so die EU und die JUSSCANNS, sprich die OECD-Länder, zumindest bezüglich der Struktur eines Protokolls oder eines anderen rechtlichen Instruments auf eine Linie kommen. Die andere Frage ist schließlich, inwieweit die USA als der zentrale Akteur Druck auf die OPEC-Länder zu einem Einlenken ausüben wollen und können. Als weniger positiv für die Ergebnisse zukünftiger Verhandlungen ist anzusehen, daß Rußland, das bisher in den Verhandlungen eher unauffällig agierte, neuerdings sehr aktiv wird und dabei eine weitgehend blockierende Position vertritt. Zu hoffen ist, daß Japan als Veranstalter der 3. VSK 1997 vermeiden möchte, daß die 3. VSK kein oder nur ein sehr dürftiges Ergebnis bringt, und deshalb eine aktivere progressive Rolle übernimmt. Über dem gesamten Verhandlungsprozeß zu einem Protokoll hängt natürlich noch das Damokles-Schwert der Nichteinigung über die Abstimmungsregeln. Sollte sich hier bis zur 3. VSK keine Einigung abzeichnen, so ist möglicherweise ein Amendment zur Konvention mit substantiellen Verpflichtungen die bessere Alternative als ein im Konsens angenommenes dürftiges, d.h. wenig substantielles Protokoll.

Literatur

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Intergovernmental Panel on Climate Change: Second Assessment Report, Working Group III, Summary for Policy Makers. Cambridge University Press, June 1996.

Intergovernmental Panel on Climate Change: Climate Change 1995 - The Science of Climate Change. Contribution of WG I to the Second Assessment Report of the IPCC, Cambridge University Press, 1996.

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Mit den internationalen Verhandlungen zur Erarbeitung der Klimarahmenkonvention und der Klimapolitik bis zur 1. Vertragsstaatenkonferenz in Berlin 1995 beschäftigen u.a. sich die folgenden Veröffentlichungen:

Breitmeier, Helmut: "Wie entstehen globale Umweltregime". Opladen: Leske + Budrich, 1996.

Mintzer, J.M., Leonard, I.A.: Negotiating Climate Change, the Inside Story of the Rio Convention. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1994.

Grubb, Michael, Anderson, Dean (eds.): The Emerging International Regime for Climate Change. Structures and Options After Berlin (Report of a workshop held at the Royal Institute of International Affairs, June 1995). Washington: The Brookings Institution, 1995. 96 p., £ 7,95.

Brauch, Hans Günther (Hrsg.): Klimapolitik. Berlin: Axel Springer Verlag, 1996. 480 S. DM 78,--.

Krägenow, Timm: Verhandlungspoker um Klimaschutz. Beobachtungen und Ergebnisse der Vertragsstaaten-Konferenz zur Klimarahmenkonvention in Berlin. Freiburg: Öko-Institut, 1996. 158 S. DM 28,--.

Müller-Kraenner, Sascha , Knospe, Christine: Klimapolitik - Handlungsstrategien für die Erdatmosphäre. Basel: Birkhäuser-Verlag, 1996. 250 S. DM 39,80.

Oberthür, Sebastian: Politik im Treibhaus: die Entstehung des internationalen Klimaschutzregimes. Berlin: Ed. Sigma, 1993. 194 S., DM 29,80. ISBN 3-89404-347-4.

O'Riordan, Tim; Jäger, Jill (eds.): Politics of climate change: a European perspective. London and New York: Routledge, 1996. 396 p. ISBN 0-415-12574-X

Sprintz, Detlef und Luterbacher, Urs (ed.): International Relations and Global Climate Change. Potsdam Institut für Klimafolgenforschung. PIK Report No. 21, 1996.

An Assessment prepared by an International Task Group on behalf of WHO, WMO, UNEP

"In destabilising the world's climate and its dependent ecosystems, we are posing new and widespread risks to human health." This is the main statement and point of departure for an assessment prepared by an international group of experts formed under the direction of A.J. McMichael. After three years' of work, the Task Group has presented its final report in July 1996. Financial support was obtained from the Government of the Netherlands and the three participating UN agencies (World Health Organization, the World Meteorological Organization and the United Nations Environment Programme, with the WHO designated as coordinating agency). The following summary of the main findings of the assessment is taken from the WHO's announcement of the publication of the report.

This book provides an expert scientific assessment of the impact that climate change might have on the health of the world's population. Addressed to policy-makers as well as researchers, the report adopts a cautious approach, using the best scientific studies to provide reasonable predictions and realistic recommendations for action. Throughout the report, the complexities of climate change, the limitations of current research methodologies, and the consequent uncertainty of future predictions are repeatedly emphasized.

Three years in the making, the book reflects the consensus reached by an international group of eleven experts in areas ranging from computerized simulations of climate to the behaviour of disease vectors in different ecological systems. A further 45 experts contributed to the report or reviewed relevant sections. Close to 700 references to the literature are included in this thoroughly researched and carefully argued report.

The report, which has ten chapters, first summarizes the state of knowledge and the prevailing expert views about anthropogenically-induced climate change and then takes these as the basis for assessing potential health consequences. The health consequences of three major components of climate change are examined in detail: changes in temperature and precipitation, changes in the frequency of heatwaves and other extreme weather events, and a rise in sea level. The potential human health consequences of increased ultraviolet radiation resulting from stratospheric ozone depletion - although not a component of climate change - are also discussed. To assist researchers in this controversial field, additional chapters discuss the challenge that investigations of climate change pose to orthodox science, and trace progress, over the past five years, in the science of climate modelling and predictions of the consequences for human health. The report concludes with a discussion of the many immediate and long-term strategies that policy-makers can select, supported by a clear call for action; if adverse health consequences are likely to result from climate change, we cannot wait until definitive empirical evidence becomes available; such a "wait-and-see" approach would be imprudent at best and nonsensical at worst.

Some key statements from the report

The concern

- The extent and nature of our industrial and agricultural activities are now so great that the gaseous composition of the lower and middle atmospheres (the troposphere and the stratosphere) has begun to change. This is likely to affect the world's climate, many other of the world's natural systems, ground-level exposure to ultraviolet radiation, and indeed, all life on earth.

- Climatologists predict that, due to the accumulation of greenhouse gases such as CO2, the climate will change at a rate much greater than human societies have experienced since the advent - approximately 10,000 years ago - of agricultural and settled living.

- Recent increases in temperature and changes in climate variability in numerous parts of the world are regarded by many scientists as the first signals of global climate change caused by human activities.

- During the past century, Earth's global mean surface temperature has increased by about 0.3 - 0.6 °C. Climate simulations, using the most advanced computer models, indicate that global mean surface temperature may have increased by 1-3 °C by the year 2100.

- These models also predict changes in precipitation patterns, including a greater frequency of heavy precipitation and a corresponding increase in floods.

- Global mean sea level is predicted to rise by between 0.2 meters and 1.0 meter by the year 2100, and would be expected to continue to rise for several centuries even if greenhouse gas levels were to be stabilized. The current "best estimate" predicts a rate of rise in sea level that is two to three times greater than that experienced during the past 100 years.

- Various man-made gases (particularly the halocarbons and N2O) have reduced stratospheric ozone levels, especially at higher latitudes. As a result, a greater proportion of solar ultraviolet radiation now reaches Earth's surface. Damage to stratospheric ozone continues, and the rate of overall ozone depletion has risen during the 1990s.

The health consequences

- In destabilizing the world's climate system and its dependent ecosystems, we are posing new and widespread risks to the health of human populations.

- While most of our current environmental health problems occur on a local or regional level, many of the anticipated health effects of climate change would affect large populations in many regions.

- The most direct health effects would be those caused by heatwaves, storms, and floods. These may increase in frequency and intensity as mean temperature and precipitation rise. However, the regional patterns of increases in these extreme events remains difficult to predict with existing climate models.

- Stressful hot weather episodes are a known cause of short-term mortality excesses. An increase in the frequency and severity of heatwaves would obviously exacerbate such excesses.

- The extent to which increases in heat-related deaths would be offset by a reduction in cold-related deaths is unresolved. On balance, evidence suggests that increases in "acute" mortality in response to more frequent hot weather episodes would outweigh decreases in winter-related mortality.

- Current models indicate that, by around 2050, many major cities around the world could be experiencing up to several thousand extra heat-related deaths annually, independent of any increases due to population growth.

- Climate change would exacerbate the production of some types of air pollutants and thus increase the incidence of associated health effects, such as cardiovascular and respiratory disorders.

- A warmer and wetter climate in some regions could also result in higher airborne concentrations of various pollens and spores with likely effects on allergic disorders, such as hay fever and possibly asthma.

- Climate change is also likely to bring about major regional shifts in rainfall patterns and, with them, increased frequency or severity of droughts, floods, and bushfires. In drought-prone regions, droughts could become longer lasting and more severe.

- Climate change would tend to alter the geographic distribution (altitude and latitude) of disease vectors and to affect the behaviour and seasonal activity of vectors and parasites. These effects could amplify the transmission of many vector-borne diseases in many parts of the world.

- In the next century, climate change is expected to increase the global incidence of malaria by 50-80 million additional cases each year. The proportion of the world population exposed to the potential transmission of malaria is expected to increase from the current 45 % to around 60 %.

- Increases in the incidence of non-vector-borne diseases, such as cholera, and other food-related and water-related infections, could also occur, particularly in tropical and sub-tropical regions, following changes in water distribution, temperature and the proliferation of microorganisms.

- The predicted rise in sea level would have several adverse effects, apart from population displacement and the loss of agricultural land. These effects include saltwater intrusion and contamination of water supplies, changes in the distribution of vector-borne diseases, and increases in death and injury due to flooding.

- Studies consistently predict that climate change will have significant regional impacts on agricultural yield. Some areas will gain; others will lose. Some mid-continental drying in temperate zones, such as the mid-west USA, southern Europe and Ukraine, may occur, but the most negative effects are foreseen at lower latitudes, in poorer tropical and semitropical countries, especially those reliant upon rain-fed, non-irrigated agriculture.

- The responses of essential food crops to a change in climate will depend much on other ecological determinants such as soil erosion, saltwater intrusion or salinization, the balance between pests and predators, and increases in ultraviolet radiation levels.

- Additional adverse effects on health would result from the social-demographic disruptions caused by rising sea-level and from those caused by climate-related regional shortages in fresh water, food and other natural resources.

- Many health consequences would arise via disturbances of complex biotic and other natural systems, reflecting the fundamental link between the integrity of natural ecosystems and the long-term health of human populations.

- Stratospheric ozone depletion coincides with, but is separate from, troposphere-based climate change. Sustained depletion of ozone, resulting in increased exposure to ultraviolet radiation, would cause an increase in the incidence of ocular lesions, such as cataracts, and possibly cause weakening of the immune system, with a corresponding increased susceptibility to infections and altered responsiveness to vaccinations.

- Human populations and communities vary markedly in their vulnerability to climatic change and in the resources available to them for protection and mitigation. Many of the anticipated consequences would be greatest in the world's poor and disadvantaged populations.

- While there can as yet be no certainty in forecasts of the future health effects of climate change, the role of science in this context must be to assist adoption of precautionary policies that balance current social needs against serious future risks.

The response

- A hierarchy of control options exists to help protect population health from the adverse effects of climate change. At the population level, priority should be given to adaptive measures that are not energy-intensive and do not damage health or the environment.

- Examples include the planting of trees within cities to reduce the urban heat island effect, the scheduling of outdoor work to avoid peak daytime temperatures, the development of climate-adjusted plant species through genetic engineering, and the adoption of land-use planning to minimize erosion, flash-flooding, poor siting of residential areas, and deforestation.

- Such adaptive, "antidotal" measures offer varying, often limited amounts of health protection, and may be temporizing measures only. In light of these shortcomings, the primary immediate precaution is prevention: populations everywhere must reduce greenhouse gas emissions.

- Preventive measures in poor nations will be more feasible and acceptable if they also help meet preexisting needs. For example, the development and large-scale introduction of a low-cost, solar-energy cooking device in developing countries would help to reduce greenhouse gas emissions and deforestation rates, and reduce indoor air pollution levels.

- During the period 2025-2100, about one-quarter of the global increase in CO2 emissions is expected to arise from population growth. International transfer of resources to the developing world to help curb population growth may be as beneficial as that intended to counter deforestation.

- Currently, only 1 % of international donor aid is spent on family planning. Some studies suggest that a modest increase to 2 - 3 % would suffice to make family planning accessible worldwide by around the year 2000.

- A number of industrialized countries have far exceeded the capacity of their own territory to feed and support their population and thus rely on extensive imports purchased on the international market. Industrialized nations must show a commitment to reducing their consumption patterns, particularly by a shift of alternative energy sources.

Research and policy needs

- Integrated interdisciplinary research, and the development of validated predictive models to enable us to foresee likely impacts, are urgently needed. This enhanced research effort must be accompanied by precautionary mesures to abate the process of climate change.

- Effective preventive strategies to reduce the health hazards of climate change cannot be piecemeal. Policy responses must be made across many sectors, including industry, transportation, forestry, and agriculture.

- Strategies must include industrial emissions control, energy conservation measures, land-use policies to maximize CO2 sinks, and population policies to minimize energy demand and destruction of natural CO2 sinks. Attempts to reduce greenhouse gas emissions are likely to fail if the world's natural CO2 sinks continue to be depleted by deforestation.

- Policy decisions in relation to climate change will need to be taken on the basis of reasonable and prudent anticipation rather than demonstrable consequences. Precautionary measures aimed at reducing greenhouse warming will have many beneficial immediate effects on public health. For example, controlling air pollution and population growth would reduce stress - in the form of acid precipitation and excessive demand - on water resources.

- Such short-term health gains weigh favourably in the policy debate, which must consider potentially irrevocable longer-term health consequences simultaneously with vast uncertainties.

- Today's industrialized nations emerged economically at a time when environmental integrity and human health were not recognized as being linked to the sustainability of natural resources. But although the adverse consequences of environmentally insensitive economic growth are now understood, wealthy countries cannot expect poorer nations to unilaterally forego the short-term profits to be obtained from use of their natural resources.

- Economically sustainable development will only be possible if environmentally sound technology is transferred from industrialized to developing countries. If less energy-intensive, affordable technologies are promoted and transferred to developing countries, pollutant emissions will be reduced and the global community as a whole will benefit. If not, poorer nations will have no financial incentives to refrain from using cheap energy-inefficient technology or from harvesting their natural resources.

- If adverse population health consequences are likely to result from climate change, we do not have the usual option of seeking definitive empirical evidence before acting. When the environmental health hazards arise from ecologically disruptive and potentially irreversible global environmental processes, such a "wait-and-see" approach would be imprudent at best and nonsensical at worst.

(Source: WHO Publications)

Bibliographic data

A.J. McMichael, A. Haines, R. Slooff, S. Kovats (eds.): Climate Change and Human Health. World Health Organization 1996, 321 pages. WHO/EHG/96.7; order no. 1930091. Sw.fr. 30,- / US $27.00. In developing countries: Sw.fr. 21,--

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