Schwerpunktthema

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Diskursive TA-Verfahren

Nicht nur das mittlerweile wohl recht bekannte WZB-Verfahren "Zur Technikfolgenabschätzung des Anbaus von Kulturpflanzen mit gentechnisch erzeugter Herbizidresistenz" gibt Anlaß, sich - wie in den TA-Datenbank-Nachrichten Nr. 1/1996 angekündigt - mit diskursiven TA-Verfahren näher auseinanderzusetzen. Denn unter dieser Bezeichnung werden inzwischen auch zahlreiche andere Konzepte und praktische Versuche geführt, die auf Partizipation, Verständigung und Konsensfindung im Rahmen organisierter sozialer Kommunikation über Technik ausgerichtet sind. Zu denken ist hier sowohl an "Konsensuskonferenzen", wie sie im Anschluß an die in Dänemark, den Niederlanden und in Großbritannien praktizierten Verfahren bereits auch in Deutschland versucht worden sind; an die ähnlich konzipierten "Bürgerforen" der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg, die letztlich auf das von Dienel entwickelte Konzept der "Planungszellen" zurückgehen; oder auch an die zahlreichen Mediationsprozesse, die meist bei Standortkonflikten zu großen technischen Anlagen vermitteln sollen.

Inwieweit es sich bei diesen Verfahren oder dem bereits abgeschlossenen Gentechnik-Dialog in Niedersachsen wie dem geplanten Gentechnik-Dialog in Nordrhein-Westfalen wirklich um "Diskurse" handelt, ist allerdings ebenso in der Diskussion wie ihre Etikettierung als TA. Sicher erscheint nur, daß es sich in allen genannten Fällen um Versuche handelt, kontroverse Themen und Entscheidungsfragen aus dem Bereich gesellschaftlicher Technikentwicklung zu "prozeduralisieren", um damit je nach Anspruch Konfliktlösungen, vernünftige Resultate oder "rationale Akzeptanz" zu erzielen. Insofern ist all diesen Verfahren sicher ein weiteres Merkmal gemein: sie können und wollen sich nicht auf die Kommunikation unter Experten beschränken, auch wenn diese bei einigen Konzepten im Vordergrund steht. Immer geht es auch um die gesellschaftlich strittige Bewertung bereits existierender oder noch zu "gestaltender" Innovationsprozesse. Letzteres verbindet sie dann doch wieder mit dem klassischen "strategischen Rahmenkonzept" von TA, welches erklärtermaßen nicht auf "wertfreie" wissenschaftliche Forschung beschränkt ist, sondern von der Phase der Problemdefinition bis zur Entwicklung alternativer Lösungsoptionen in einem mehr oder weniger engen Kommunikationsprozeß mit beauftragenden, interessierten und betroffenen gesellschaftlichen Akteuren steht.

Durchgängig werden in den folgenden Beiträgen Voraussetzungen, Zielsetzungen, Leistungsfähigkeit und (mögliche) Folgen diskursiver TA-Konzepte in Augenschein genommen. Nach einem allgemeinen Überblick über die Gründe wie über die Probleme diskursiver Verfahren (G. Bechmann) wird in den beiden nächsten Beiträgen die Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald aus verschiedenen Perspektiven beleuchtet (R. Carius et al. und O. Heisel). Im Anschluß daran erfolgt eine Auseinandersetzung mit den Ergebnissen des WZB-Verfahrens zu herbizidresistenten Kulturpflanzen - sowohl zur zentralen These einer "Normalisierung" der Gentechnikrisiken als auch zu den Problemen eines politisch-administrativen Umgangs mit Unsicherheit (B. Weber und R. von Schomberg). Leider war es den hier kritisierten Autoren des WZB-Berichts trotz Anfrage aufgrund von Terminproblemen nicht möglich, sich an dieser Debatte mit einem eigenen Beitrag zu beteiligen.

Abschließend werden unter verschiedenen Gesichtspunkten die "Tugenden" des klassischen TA-Konzepts mit den Schwierigkeiten konfrontiert, denen sich diskursive TA-Verfahren ausgesetzt sehen (Beiträge von Th. Saretzki und F. Gloede).

(Fritz Gloede, ITAS)

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Diskursivität und Technikgestaltung

von Gotthard Bechmann, ITAS

Kein philosophischer Gedanke hat in dem letzten Jahrzehnt so schnell die öffentlichen Marktplätze erreicht wie das Konzept des Diskurses. Obwohl es sich um einen höchst differenzierten Begriff handelt, der weitreichende philosophische Voraussetzungen impliziert, wird inzwischen der Diskursbegriff wie selbstverständlich in der Alltagswelt der Politik und der Öffentlichkeit verwendet. Die steile Karriere des Diskursgedankens verweist auf die unmittelbare Plausibilität der ihm zugrundeliegenden Annahmen.

Und in der Tat, sieht man von allen komplizierten philosophischen Herleitungen ab, so enthält der Diskursgedanke zwei grundlegende Ansichten, die in westlichen Demokratien als Basiskonsens betrachtet werden können.

Öffentliche Entscheidungen können nur noch in Verfahren getroffen werden, an denen die Betroffenen auf irgendeine Weise beteiligt sein müssen. In der Gesellschaft gibt es keine Instanz, die ohne Bindung an ein legitimiertes Verfahren und ohne Rückkopplung an die der Entscheidung Unterworfenen autoritativ verbindliche Entscheidungen treffen könnte. Gleichzeitig ist dabei mitgedacht, daß es keine außerhalb des Verfahrens ermittelten objektiven Kriterien oder Werte geben kann, auf die sich der Entscheidende berufen könnte.

Die Prozeduralisierung aller öffentlichen Entscheidungen scheint das geheime Telos des Diskursgedankens zu sein. Und Prozeduralisierung drückt auch eine allgemeine Entwicklungstendenz moderner Gesellschaften aus. Im Rechtssystem und in der Politik werden substantielle Entscheidungen zunehmend durch Verfahren ersetzt. Darauf beruht die durchschlagende Überzeugungskraft des Diskurses. Aber was heißt Prozeduralisierung?

1. Prozeduralisierung

Prozeduralisierung meint die Rationalität von Verfahren in dem Sinne, daß die gewählten Verfahren und Prozeduren als Garanten für die Rationalität ihrer Ergebnisse stehen. Man kann den Zusammenhang zwischen solchen Verfahren und der Vernünftigkeit ihrer Ergebnisse in verschiedener Weise auffassen. Die Erfüllung bestimmter Verfahrensbedingungen kann als förderlich für das Erzielen vernünftiger Resultate angesehen werden, oder sie kann als notwendige, jedoch nicht hinreichende Voraussetzung für die Akzeptabilität der Verfahrensergebnisse betrachtet werden, und schließlich kann sie auch als hinreichende, konstitutive Bedingung rationaler Entscheidungen schlechthin gelten. Der Zusammenhang von Verfahren, Rationalität und Legitimität beschäftigt heute zunehmend auch die Staatsdiskussion und bildet auch das Zentrum einer langanhaltenden philosophischen Diskussion um die normativen Grundlagen moderner Gesellschaften (Habermas 1991; Elster 1982; Rescher 1988).

Es würde hier zu weit führen, die gesamte Diskussion um die Prozeduralisierung der Rationalität aufzunehmen; wichtig für unseren Zusammenhang ist jedoch, wie auf dem Hintergrund der Debatte um die Steuerung des wissenschaftlich-technischen Fortschritts ein Ausweg über Prozeduralisierung gesucht werden kann.

In der wissenschaftlichen Diskussion lassen sich zwei noch relativ neue Verfahrenssysteme unterscheiden, die zum Teil schon praktiziert werden und bei denen sich auch erste Ergebnisse abzeichnen:

1.1 Mediationsverfahren

Mediationsverfahren sind vornehmlich in den USA entwickelt worden (Holznagel 1990). Sie werden dann eingesetzt, wenn sich im Fall eines Konflikts die beteiligten Parteien im Entscheidungsprozeß blockieren. Mediation im Umweltbereich stellt eine bestimmte Form eines sozialen Entscheidungsprozesses dar, der sich von anderen Formen der Entscheidungsfindung (Öffentlichkeitsbeteiligung, Schiedsverfahren, Gerichtsprozesse, Verwaltungsverfahren) besonders darin unterscheidet, daß ein neutraler "Mediator" (Konfliktmittler) das Verfahren organisiert und leitet. Er hat die Aufgabe, durch die Gestaltung des Verfahrens und Vermittlung im Kommunikationsprozeß zwischen den Beteiligten die Entwicklung einvernehmlicher Konfliktlösungen zu begünstigen. Der Mediator darf weder eigene Interessen an der strittigen Sache haben, noch wird ihm die Kompetenz eingeräumt, Entscheidungen in der Sache selbst, etwa im Sinne eines Schiedsspruchs, zu treffen (Foljanty-Jost 1990).

Mediation, Vorverhandlung, Kooperation sind neue Formen des Verwaltungshandelns, die in der staats- und verwaltungswissenschaftlichen Diskussion in Zusammenhang mit beobachtbaren Veränderungen der Staatsfunktion gebracht werden (Scharpf 1991). Neben die Strategien der Intervention und Regulation durch hoheitliches Handeln tritt zunehmend Verhandlung als Vermittlungsform des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft. Damit ist aber auch ein Funktionswandel der Verwaltung angezeigt, der das rechtsstaatliche Selbstverständnis der Verwaltung betrifft. Sie ist nun nicht mehr ausschließlich neutraler Sachwalter des Gemeinwohls und unabhängige Rechtsdurchsetzungsinstanz, sondern selbst Teil des Interessen- und Machtbalancierungsprozesses. Der eigentlich neuralgische Punkt dürfte in der Frage nach der Rechtsverbindlichkeit des Ergebnisses von Mediationsverfahren liegen: Gilt es auch vor Gericht und kann man seine Folgen einklagen? Dies sind bisher noch ungeklärte Fragen, die kontrovers diskutiert werden. Lehrreich für umweltpolitische Entscheidungen sind die Erfahrungen und Diskussionen jedoch insofern, als hier ein Verfahren erprobt wird, um bei Machtungleichheit der beteiligten Partner zu einer akzeptablen Lösung oder zumindest zu einem fairen Entscheidungsvorschlag zu kommen.

Man kann zwei Typen von Mediation unterscheiden:

Mediation, so kann man zusammenfassend mit Petra Hiller formulieren, "fußt auf der partizipatorischen Idee der Internalisierung negativer Entscheidungsfolgen durch Betroffeneninklusion" (Hiller 1994, S. 117).

1.2 Diskurse

Ohne vorschnell die eine oder andere Diskurstheorie zu vertreten, kann man unter Diskursen soziale Prozesse oder Interaktionen verstehen, die man alltagssprachlich Diskussionen oder - etwas wissenschaftlicher - themenzentrierte Kommunikation nennt.

Zentral für Diskurse ist der Austausch von Argumenten zur Beantwortung von Fragen zur Lösung von Problemen, oder zur Klärung strittiger Behauptungen. Mit anderen Worten, die Argumentation steht im Zentrum des Diskurses. Diskurse werden teils durch symbolische Operationsregeln reguliert, teils durch pragmatische Regeln, die für Kommunikation generell oder spezifisch für besondere Kommunikationsformen gelten. Diskurse schaffen oder setzen keine handlungsrelevanten Verbindlichkeiten. Sie können der Entdeckung oder Gewinnung von Einsichten empirisch-kognitiver oder normativer Art dienen.

Wissenschaftliche Diskurse kann man nach Rawls als "quasi-reine" Verfahren bezeichnen (Rawls 1979, Kap. 14). Gemeint ist damit, daß Argumentationen durch Gründe strukturiert werden können, aber bedingt durch kognitive Unsicherheiten, sei es durch fehlende Informationen oder mangelnde Kenntnis von Kausalabläufen, müssen Argumente durch Behauptungen, Plausibilitätsannahmen oder Wertungen konsistent gemacht werden. Im Rahmen dieser Verfahren kann man zwei Diskursformen unterscheiden: Wahrheitsdiskurse, bei denen angegeben werden kann, unter welchen Bedingungen wahrheitsgemäße Aussagen zu erwarten sind (Habermas 1971), und epistemische Diskurse. Rene von Schomberg hat auf eindringliche Weise die Struktur dieses zweiten Diskurstypes erläutert: "Der Diskurs um den Erwerb neuen Wissens kann m.E. rekonstruiert werden im Rahmen eines spezifischen Diskurskonzepts, worin Argumente gerade keine konsenserzwingende Kraft haben. Ich spreche diesbezüglich von einem "epistemischen" Diskurs. Die streitenden Wissenschaftler können sich hier lediglich auf Argumente beziehen, die, wie Analogien, Attestargumente und kontrafaktische Argumente, ein unsicheres und unzureichendes Wissen artikulieren: Plausibilität. Konsense im strengen Sinne werden hier nicht erzielt, weil wegen des Hintergrunds unsicheren Wissens die Wahrheitsbedingungen einzelner Aussagen nicht expliziert werden können." (Schomberg 1992, S. 262 ff.)

Wenn nun gerade epistemische Unsicherheit die eigentliche Schwierigkeit wissenschaftlicher Diskurse ausmacht, muß man vor allem nach der sozialorganisatorischen Form wissensproduzierender oder wissensvermittelnder Diskurse fragen. Man kann zwar, wie dies Habermas tut, primär auf die "quasi-transzendentalen" Voraussetzungen eines Wahrheitsdiskurses reflektieren. Nach Habermas ist nur die Kommunikation wert, Diskurs genannt zu werden, in der eine Problematisierung des Geltungsanspruchs von Sätzen und eine Argumentation mit dem Ziel der Überprüfung stattfinden (Habermas 1971). Die Geltung kann allein im Rekurs auf eine "ideale Sprechsituation" bestimmt werden, die als einziges Motiv die kooperative Wahrheitssuche, d.h. die prinzipiell uneingeschränkte und zwanglose Kommunikation zuläßt, um so zur Verständigung zu gelangen. Verständigung ist hier ein normativer Begriff, der kontrafaktisch bestimmt werden muß (Habermas 1971, S. 201). Diese eigentümliche Mischung von deskriptiver Charakterisierung mit normativer Stilisierung von Diskursen ist vielfach kritisiert worden (Schnädelbach 1977; Giegel 1992). Aus der Sicht epistemischer Diskurse, die mit Unsicherheitsbedingungen zu kämpfen haben, zeigt sich, daß der dort eintretende Dissens nicht ausschließlich als Verletzung von Regeln des Argumentierens erklärt werden kann, sondern daß hier inkommensurable Orientierungssysteme aufeinandertreffen, deren Divergenz auf die logische und korrekte Befolgung verschiedener bestehender Regeln und Normsysteme zurückzuführen ist. Selbst Begriffe wie Kommunikation, Verständigung und Argumentation sind in diesem Rahmen noch kontrovers (Lueken 1992). Im Prinzip muß es den Teilnehmern des Diskurses selbst vorbehalten bleiben, darüber zu entscheiden, welche Bedingungen, Regeln und Normen sie dem argumentativen Handeln zugrunde legen müssen oder wollen. Gleichwohl: Will man nicht allein einer idealen Begründung des Diskurses anhängen, dessen idealisierenden Bedingungen man nur mit schrägem Blick nach oben und mit schlechtem Gewissen als Norm im faktischen Geschehen befolgen kann, so muß man auch nach den praktischen Bedingungen des empirisch wahrnehmbaren Diskurses fragen. Zweifellos werden in der Gesellschaft Diskurse geführt, manchmal sogar mit erstaunlichem Erfolg und in wenigen Fällen sogar durch Konsens abgeschlossen.

2. Partizipation als Voraussetzung für Prozeduralisierung

Seit der Planungsdiskussion Ende der 60er Jahre, aber auch in der TA-Diskussion ist von Anbeginn Wert darauf gelegt worden, Expertenwissen mit Partizipation der Betroffenen im Entscheidungsverfahren zu koppeln, wobei dem Partizipationsgedanken unterschiedliche Bedeutungen zugeschrieben wurden (Naschold 1969; Lindner 1991). Geht man von einem maximalen Verständnis von Partizipation aus, so meint dies Teilhabe am Ganzen. Spezifiziert auf die Partizipation an Entscheidungsprozessen bedeutet das für partizipative Verfahren zweierlei:

Ziel einer partizipativen Gestaltung von Verfahren ist es, daß zum einen das Werteberücksichtigungspotential des Entscheidungsprozesses erhöht und somit der pluralistischen Wertestruktur der Gesellschaft Rechnung getragen wird; zum anderen soll Partizipation die Akzeptanz der Entscheidungsergebnisse fördern und somit zur Integration der Gesellschaft beitragen. Die partizipative Organisation kollektiver Entscheidungsverfahren soll darüber hinaus im Sinne sachlicher Richtigkeit und Begründbarkeit der Entscheidung unverzichtbar sein, da Öffentlichkeit die Kritik begünstigt, die Überprüfung von Entscheidungen fördert und zur Mobilisierung von Intelligenz und zur Explikation impliziter Kenntnisse führt, so daß bestimmte Probleme (z.B. Waldsterben) dadurch in ihrer gesamten Komplexität erst erkannt werden können. Ein anderer Aspekt ist, daß Bedürfnisse, Ansprüche und Interessen nur authentisch wahrgenommen werden können und nur von den Betroffenen selber artikuliert werden sollten. Damit hängt zusammen, daß gerade bei langfristigen Umweltproblemen mit schwerwiegenden Risikoentscheidungen die öffentliche Debatte insofern konstitutiv ist, als sich in der kollektiven, kooperativen Suche nach Problemlösungen die Voraussetzungen und das Wissen für eine Problemlösung selbst erst herstellen. Motive, Einstellungen, Ziele und Wissen der Beteiligten bilden sich in diesem Prozeß und vermittelt durch diesen Prozeß erst heraus. Nicht das Ziel, sondern der Weg ist das Wesentliche. Etwas emphatisch ausgedrückt, könnte von organisierten gesellschaftlichen Lernprozessen gesprochen werden (van den Daele/Neidhardt 1996 S.25/26). Unter dem Gesichtspunkt der sozialen Würde tragen partizipative Entscheidungsprozesse zur Anerkennung der Gleichheit und Autonomie der Akteure bei.

Soweit die Begründungen für und die Hoffnungen an ein partizipativ organisiertes Entscheidungsverfahren wie sie in der Literatur zu finden sind. Die Erfahrung mit Partizipation hat jedoch darüber belehrt, daß soziale Lernfähigkeit nicht nur Gelegenheit zur Kritik und offene Diskussion über Problemlösungen voraussetzt, sondern ebenso Entscheidungen und praktische Erfahrungen. Die Begrenzung verfügbarer Zeit, die Knappheit der Ressourcen und Probleme der sachlichen Kompetenz grenzen die Rationalität der Partizipation ein: "Organisationen sind soziale Systeme, die mit Hilfe von Entscheidungen Entscheidungen produzieren. Die Verstärkung von Partizipationsmöglichkeiten in Organisationen läuft deshalb auf eine Vermehrung von Entscheidungen hinaus. Es sind einfach mehr Entscheidungen nötig, wenn Entscheidungen auf Gremien verlagert werden, in denen die Betroffenen oder ihre Vertreter entscheiden müssen, ob sie einer Entscheidung zustimmen wollen oder nicht. Solche Sitzungen müssen vorbereitet werden, sowohl inhaltlich als auch taktisch. Der Entscheidungsprozeß wird reflexiv. Jeder muß darüber entscheiden, wie er entscheiden will. Zumeist muß dieser reflexive Entscheidungsprozeß noch vorbesprochen werden. Die Reflexivität des Entscheidens wird damit auf eine dritte Ebene verlagert. Man braucht Entscheidungen darüber, wie ein Vertreter über Entscheidungen entscheiden soll" (Luhmann 1987, S. 148).

Partizipation erzeugt bürokratische Regelungen, und bürokratische Regelungen haben immobilisierende Effekte zur Folge. Gerade bei Entscheidungen über die Zukunft können sich partizipative Verfahren eher dysfunktional auf die Lösungen von Problemen auswirken. Bei Zukunftsentscheidungen oder bei der Festlegung langfristiger Strategien wirkt sich Partizipation nämlich eher konservativ aus, hat aber dort ihren sinnvollen Stellenwert, wo es um organisierte Vertretung von Interessen und die Einbindung einer größeren Zahl von Bürgern geht.

3. Verfahrensfunktionen und ihre Grenzen

Die zwei vorgestellten Verfahren stellen jeweils eine Variante des Prozeduralisierungsgedankens dar. Sie sind in unterschiedlichen gesellschaftlichen Kontexten entstanden und haben daher auch differierende Schwerpunkte.

Das Mediationsverfahren kann man als strukturierte und zeitlich befristete Kooperation zwischen ungleichen Partnern betrachten. Es wird immer dann von Vorteil sein, wenn sich gesellschaftliche Gruppen bei einem konkreten Vorhaben so blockieren, daß ohne eine teilweise Einigung das Vorhaben entweder gänzlich gestoppt oder doch so behindert wird, daß die Kosten für die Durchführung extrem steigen. Bei Mediationen stehen somit immer Kompensations- und Austauschbeziehungen im Zentrum. Letztlich geht es hier um Machtberücksichtigung und das Aushandeln von tragbaren Lösungen nach fairen Verfahrensregeln und -prozeduren.

Diskurse zielen stärker auf die kognitiven Voraussetzungen von Konflikten. Hier stehen Deutungs-, Interpretations- und Bewertungsdivergenzen im Zentrum des Verfahrens. Man muß sich über die Aussagekraft von empirischen Ergebnissen, die Plausibilität von Theorien und Aussagesystemen und auf stringente Argumentation und Deutungen einigen.

Die beiden Verfahren haben damit offenbar ihre Grenzen. Besteht bei den Mediationsverfahren die Gefahr, daß im Clinch der unterschiedlichen Gruppen das Gesamtinteresse verloren geht, so hat der Diskurs seine besondere Schwierigkeit mit einem sinnvollen Abbruch.

Gemeinsam ist den Verfahren ihre eigentümliche Selbstreferenz und ihre Tendenz zur Selbsttransformation, was insgesamt ihre fortgeschrittene Rationalität auszeichnet. Selbstreferenz meint in diesem Fall, daß nur im Verfahren die Regeln des Verfahrens festgelegt werden können. Die Fähigkeit zur Selbsttransformation besteht darin, daß wiederum im Verfahren - und sonst nirgends - sowohl die Lernbedingungen erzeugt werden, unter denen neue Realitätsannahmen entstehen, als auch die Spezifikation von Konsensbildungsstrukturen, Konsensinhalten und Problemlösungsstrategien. Insoweit kann man davon sprechen, daß das Verfahren Weg und Ziel zugleich ist.

4. Zwei Probleme: Wissenschafts- und Entscheidungsbezug diskursiver Verfahren

Zum Schluß sei noch auf zwei Probleme hingewiesen, die meines Erachtens in der nächsten Zeit die Debatte um die Bedeutung diskursiver gesellschaftlicher Lösungen bestimmen werden. Zum einem die Frage, wie können diese Verfahren an den dynamisch voranschreitenden wissenschaftlich Erkenntnisprozeß angegliedert werden und zum anderen, wie kann man sie in das bestehende Institutionensystem integrieren.

Positive oder negative Folgen aus Entscheidungen in bezug auf Technologien oder ökologische Veränderungen sind mit hohen Unsicherheiten belastet, so daß letztlich nur mehr oder weniger plausible Meinungen existieren über das, womit man in Zukunft zu rechnen hat. Und dies gilt auch für die Wissenschaft. Gerade weil man unsicher ist, möchte man durch wissenschaftlich erzeugtes Wissen Sicherheit erlangen. Wolfgang Bonß sieht hier im Anschluß an Max Weber den entscheidenden Bruch mit der klassischen Moderne. Konnte noch Weber insoweit an die Überlegenheit der okzidentalen Rationalisierung glauben, da er zum einen ein ungebrochenes Vertrauen in die Machbarkeit und Gestaltbarkeit der modernen Welt besaß, beruhte seine Überzeugung zum anderen darauf, daß mit dem sich entwickelnden Kapitalismus gleichzeitig auch die Wissenschaft zum führenden Orientierungssystem wurde. Wissenschaft, da war sich Weber sicher, bedeutete Entzauberung der Welt unter dem Aspekt der Berechenbarkeit. Universalität wissenschaftlicher Erkenntnis heißt nicht, daß alle Entscheidungen in der Moderne aufgrund wissenschaftlichen Wissens getroffen werden, sondern, daß man, wenn man nur wollte, alle Dinge durch Berechnung beherrschen könnte (nach Bonß 1995). Genau dieser Glaube wird durch die Risikoproblematik unterminiert. Dies geschieht sowohl in sachlicher, wie auch sozialer und zeitlicher Hinsicht.

In sachlicher Hinsicht steht wissenschaftlich erzeugtes Wissen auf dem Gebiet der Technikfolgenabschätzung unter dem Damoklesschwert der Hypothetizität. Gemeint ist damit, daß das trial- and error-Verfahren, d.h. die sukzessive Anpassung technischer Systeme an situative Erfordernisse in vielen Fällen ersetzt wird durch wissenschaftlich ausgearbeitete Langfristplanung und probabilistische Risikoanalyse, die nur noch hypothetische Annahmen über die Wirklichkeit machen können.

Praktische Erfahrungen und empirische Forschung werden zunehmend durch Modelle, Szenarien, Idealisierungen ersetzt. Empirisches Wissen wird durch subjektive Wahrscheinlichkeitskalküle verdrängt, Schadenspotentiale und Schadenswahrscheinlichkeiten können nicht mehr durch Erfahrungen, durch Versuch und Irrtum ermittelt, sondern müssen gedanklich antizipiert werden, da Tests nicht im ausreichenden Maße durchgeführt, Beobachtungen oder Experimente nicht beliebig wiederholt werden können oder sogar nicht durchgeführt werden dürfen.

Sozial zeigt sich, daß die Wissenschaft ihre Autorität durch den Expertenstreit einbüßt. An den fortgeschrittenen Produkten der Technik macht sich zunehmend ein gesellschaftsrelevantes Syndrom aus Mißtrauen und Unsicherheit fest, das politischen Konfliktstoff in sich birgt. Bei jedem neuen Unglücksfall entladen sich die aufgestauten Spannungen und lassen die öffentliche Meinung explodieren. Das technische Risiko ist in den letzten zwanzig Jahren zum Kristallisationspunkt gesellschaftlicher Unsicherheiten und Ängste geworden. Der Fortschrittsglaube selbst ist an seine Grenze gestoßen und schlägt um in Mißtrauen gegenüber den tragenden Institutionen der wissenschaftlich-technischen Welt.

Die Delegitimation der Experten ist nur eine Folge dieser Entwicklung, eine andere zeigt sich im Legitimitätsverlust staatlicher Entscheidungsverfahren. Mit der Abnahme verläßlichen Erfahrungswissens zugunsten wissenschaftlich erzeugten, hypothetischen und jederzeit revidierbaren Wissens wird die Glaubwürdigkeit staatlicher Entscheidungen bedroht. Diejenigen, die nach unseren Verfassungsnormen legitimiert sind, im Namen des Allgemeinwohls zu entscheiden, hängen in ihrer Meinungsbildung von Expertengremien ab; diejenigen, die entscheidungsrelevantes Wissen besitzen, sind nicht legitimiert, solche Entscheidungen zu treffen. Ergebnis dieses Prozesses ist der Verlust einer klar geschnittenen Verantwortungsstruktur, der es bei Fehlentscheidungen unmöglich macht, die Verantwortung eindeutig zuzurechnen.

In zeitlicher Hinsicht erzeugt der wissenschaftlich-technische Fortschritt einen Bedarfsüberhang nach Wissen gegenüber der faktischen Wissenserzeugung.

In dem Maß, in dem sich die technische Entwicklung beschleunigt und laufend Änderungen verursacht, bedarf jede Entscheidung - bedingt durch die vermehrte Beteiligung unterschiedlicher Instanzen und bedingt durch die Einbeziehung immer weiterer, komplexer Nebenfolgen - zunehmend mehr Zeit.

Während diese Zeit verstreicht, ändern sich die Daten, aufgrund derer Entscheidungsbedarf entstanden ist. Will man trotzdem zum Abschluß des Entscheidungsprozesses kommen, muß man zum großen Teil diese neuen Daten ignorieren. Die Entscheidung wird auf der Basis fiktiver Tatsachen getroffen. Marquard sieht hierin einen allgemeinen Zug unserer technischen Kultur: die Zunahme des Fiktiven (Marquard 1986). Wo alles im Fluß ist, so Marquard, erzwingt jedes Festhalten an einer Entscheidung die Flucht in die Fiktion. Die Grenze von Realität und Fiktion verschwimmt (Marquard 1986, S. 85-86). Dies führt beim Beobachter zu einem Vertrauensschwund in die öffentlichen Entscheidungssysteme, da er von außen die Fiktion als Fiktion durchschauen und als solche anprangern kann - eine Perspektive, die dem Entscheider versagt bleibt.

Der Umgang mit Nicht-Wissen wird so zur entscheidenden Variablen bei Entscheidungen. Da wir die Zukunft nicht kennen können, ist es um so wichtiger, wie dieses Nicht-Wissen in öffentlichen Entscheidungssystemen prozessiert wird; daß diese Problemlage noch relativ neu ist, erkennt man daran, daß es bisher hierfür noch keine ausgearbeiteten Theorien gibt, geschweige denn schon praktikable Verfahren oder Routinen.

Die Organisation und Durchführung diskursiver Verfahren in der Gesellschaft wirft generell das Problem auf, wie Organisation und Ergebnisse diskursiver Verhandlungssysteme in die bestehenden rechtsstaatlichen und demokratisch-repräsentativ verfaßten Institutionen unseres politischen Systems integriert werden können.

Die langwierige und äußerst kontrovers geführte Debatte um die Institutionalisierung von TA-Prozessen in das parlamentarische System hat gezeigt, welchen Explosivstoff diese Frage in sich birgt. Entsteht nicht hier eine Konkurrenz zu den demokratisch gewählten und öffentlich legitimierten Entscheidungsträgern, die sich gewissermaßen zu einer Nebenregierung aufschwingen könnte? Besteht nicht auch die Gefahr, daß die parlamentarisch-repräsentative Demokratie unzulässig an populistische Prozesse gebunden wird, in denen jeweils partikulare Interessen dominieren?

Nach der Kompromißformel, auf die man sich praktisch geeinigt hat, verbessern diskursive Verfahren die Voraussetzungen von politischen und rechtlichen Entscheidungsprozessen, können diese aber nicht ersetzen. Doch zeigt diese Formel mehr ein Problem an, als daß es sich um eine Lösung handelte.

Jeder real ablaufende Diskurs in der Gesellschaft wirft immer neu die Frage nach der Wirksamkeit und Verbindlichkeit seiner Ergebnisse auf. Die Durchführung von Mediation, Planungszellen, Diskursen, Bürgerforen, Konsenskonferenzen oder diskursiven Expertenstreiten verliert auf Dauer ihre legitimationsstiftende und konsenserzeugende Funktion, wenn sich deren Ergebnisse nicht in einer öffentlich klar nachzuvollziehenden Weise in den Entscheidungen der demokratisch bestimmten Entscheidungsträger niederschlagen. Diskussion als symbolische Politik ist nur zeitweilig entlastend für das politische System. Ansprüche auf Mitwirkung lassen sich nicht dauerhaft ignorieren.

Literatur

Bonß, W.:
Vom Risiko - Unsicherheit und Ungewißheit in der Moderne.
Hamburg 1995.

Daele, W. van den, Neidhardt, F.:
"Regieren durch Diskussion" - Über Versuche, mit Argumenten Politik zu machen.
In: Van den Daele, W., Neidhardt, F. (Hrsg.), Kommunikation und Entscheidung.
WZB-Jahrbuch, Berlin 1996.

Elster, J.:
Rationality. In: Contemporary Philosophy 2(1982), S. 111-131.

Foljanty-Jost, G.:
Kooperation statt Konfrontation: Verhandlungen als Mittel der Beilegung von Umweltkonflikten in Japan.
Zeitschrift für angewandte Umweltforschung 3(1990), S. 36-50.

Giegel, H.J. (Hrsg.):
Kommunikation und Konsens in modernen Gesellschaften.
Frankfurt a.M. 1992.

Habermas, J.:
Vorbereitende Bemerkungen zu einer Theorie der kommunikativen Kompetenz.
In: Habermas, J., Luhmann, N. (Hrsg.), Theorie der Gesellschaft oder Sozialtechnologie.
Frankfurt a.M. 1971, S. 101-141.

Hiller, P.:
Risiko und Verwaltung.
In: Dammann, K./Grunow, D./Japp, K.-P. (Hrsg.), Die Verwaltung des politischen Systems.
Niklas Luhmann zum 65. Geburtstag. Opladen 1994, S. 108-125.

Holznagel, B:
Konfliktlösungen durch Verhandlungen.
Baden-Baden 1990.

Lindner, C.:
Kritik der Theorie der partizipatorischen Demokratie.
Opladen 1991.

Lueken, G.-L.:
Inkommensurabilität als Problem rationalen Argumentierens.
Stuttgart-Bad Cannstatt 1992. 1992.

Luhmann, N.:
Partizipation und Legitimation: Die Ideen und Erfahrungen.
In: ders., Soziologische Aufklärung 4.
Opladen 1987, S. 152-160.

Marquard, O.:
Zeitalter der Weltfremdheit? Beitrag zur Analyse der Gegenwart.
In: Marquard, O, Apologie des Zufälligen.
Stuttgart 1986, S. 76-97.

Naschold, F.:
Organisation und Demokratie.
Stuttgart u.a. 1969.

Rawls, J.:
Eine Theorie der Gerechtigkeit.
Frankfurt a.M. 1979.

Rescher, N.:
Rationality. A philosophical Inquiry into the Nature and the Rationale of Reason.
Oxford 1988.

Scharpf, F.W.:
Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts.
Politische Vierteljahresschrift 32(1991), S. 621-634.

Schnädelbach, H.:
Reflexion und Diskurs. Fragen einer Logik der Philosophie.
Frankfurt a.M. 1977.

Schomberg, R. von:
Argumentation im Kontext wissenschaftlicher Kontroversen.
In: Apel, K.O./Kettner, M. (Hrsg.), Zur Anwendung der Diskursethik in Politik, Recht und Wissenschaft.
Frankfurt a.M. 1992, S. 260-277.

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Diskursive Technikfolgenabschätzung. Projektbericht: Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald

von R. Carius und S. Köberle, B. Oppermann, O. Renn, E. Schneider, M. Schrimpf

Alle Landkreise und kreisfreien Städte müssen ab 2005 ein funktionierendes Abfallwirtschafts- und Abfallbehandlungskonzept verwirklichen, in dem eine technische Behandlung des Restabfalls vor seiner Deponierung enthalten sein muß. Die Schwierigkeiten, die sich daraus für die kommunalen Planungsträger ergeben, sind angesichts knapper räumlicher und finanzieller Mittel vielfältig. Neben der Frage der Volumenreduktion geht es auch um die Minimierung umweltgefährdender Auswirkungen. Ob der Abfall thermisch oder auf mechanisch-biologischem Wege behandelt werden soll, ist ebenso zu lösen wie die Frage, welche Abfallmenge erwartet und welche Anlagengröße benötigt wird. Spätestens bei der Standortsuche für eine Abfallbehandlungsanlage sind weitere Schwierigkeiten mit der betroffenen Bevölkerung zu erwarten.

Häufig sind die Fronten in der Öffentlichkeit festgelegt. Auf der einen Seite stehen Anhänger technischer Verfahren, die das Problem durch Entsorgungseffizienz zu lösen glauben, auf der anderen Seite diejenigen, die Vermeidung und Verwertung als alleinige Lösungsstrategie bevorzugen.

Das Dilemma im Bereich der Abfallplanung besteht darin, daß zur politischen Bewertung von Planungsvorhaben Sachkenntnis über Folgen und Risiken jeder Behandlungsoption vorliegen muß. Dies reicht jedoch alleine nicht aus, um eine demokratisch und ethisch legitimierbare Lösung zu finden. Eine Entscheidung ausschließlich den Experten zu überlassen, verkennt die normative Grundlage demokratischer Ordnung; sie im Markt der politischen und ökonomischen Kräfte zu verorten, führt häufig zur Vernachlässigung sachlicher Gegebenheiten und zu kurzfristiger Kostenbetrachtung. Hier sind Politik und Verwaltung oft überfordert. Zielführend ist also ein Verfahren, das kompetente Sachkenntnis und faire Beschlußfassung miteinander angemessen verbindet.

Hier setzt das Diskursprojekt "Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung im Nordschwarzwald" der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg mit dem Versuch an, eine Verhandlungsstruktur zu gestalten, die auf das notwendige Sachwissen eingeht, geltende Normen und Gesetze beachtet, soziale Werte und Interessen in fairer Weise einbindet und eine Integration sachlicher, emotionaler und normativer Aussagen ermöglicht.

Die Region Nordschwarzwald im Regierungsbezirk Karlsruhe umfaßt den Stadtkreis Pforzheim, die Landkreise Calw, Enzkreis und Freudenstadt mit einer Einwohnerzahl von ca. 580.000 (1994). Aufgrund der historisch gewachsenen Zusammenarbeit im Abfallbereich formte sich im März 1993 aus den drei Kreisen und der Stadt Pforzheim die Gesellschaft zur Planung der Restabfallbehandlung der Region Nordschwarzwald mbH (P.A.N.). Mit dem Ziel, die Aufgabe regional zu lösen, suchte die P.A.N. die Kooperation mit der Akademie.

Das Projekt "Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald" gliedert sich in drei Phasen. In einem ersten Schritt wurde zunächst die Menge an Restabfall prognostiziert, mit der ab dem Jahr 2005 zu rechnen ist. Danach wurden im zweiten Schritt die technischen Möglichkeiten zur Vorbehandlung untersucht und bewertet, im dritten Schritt wurden für die ausgewählten Anlagentypen mögliche Standorte bewertet. Als Ergebnis wurden Bürgergutachten zur politischen Entscheidungshilfe veröffentlicht.

In der ersten Phase von Januar bis September 1994 ging es um die konsensuale Bestimmung der für 2005 zu erwartenden Restabfallmenge. Dazu waren umfangreiche organisatorische Vorarbeiten nötig, vor allem die Erstellung einer Projektkonzeption, das Gewinnen der teilnehmenden Mediationsgruppen, sowie die Einrichtung eines begleitenden wissenschaftlichen und eines regional orientierten Beirats.

Es meldeten sich 56 Gruppen zur Mitarbeit, jedoch wollten viele der Gruppen aufgrund der zu erwartenden Arbeitsbelastung lieber einen Beobachterstatus wahrnehmen. Sie wurden durch die Akademie als sogenannte Informationsgruppen über die Aktivitäten auf dem Laufenden gehalten. Als Mediationsgruppen nahmen schließlich 16 Gruppen: Bauernverband, BUND, verschiedene Bürgervereine und -initiativen, Das Bessere Müllkonzept, Einzelhandelsverband, Handwerkskammer, Industrie- und Handelskammer, Landfrauen, und Landwirtschaftlicher Maschinenring mit je zwei bis drei Vertretern teil.

Dieser "runde Tisch", die sogenannte Konsensuskonferenz, gab sich zu Beginn Gesprächsregeln, die auf eine verständigungsorientierte Kommunikation zielten. Im Verlauf der Diskussionsrunden wurden Verwaltungsfachleute und Vertreter des mit der Prognose beauftragten Ingenieurbüros als Auskunftspersonen miteinbezogen.

Da die Mediationsgruppen keine eigene Prognose erarbeiten konnten, war das Vorgehen von der Auseinandersetzung mit der vorliegenden Prognose des Ingenieurbüros geprägt. Die meisten Annahmen des Ingenieurbüros konnten die Mediationsgruppen teilen, allerdings wurden in einigen Bereichen alternative Argumentationen entwickelt und auch andere Annahmen zugrunde gelegt. Besonders im Bereich der Gewerbeabfallmengen hielten die Gruppen die Einschätzung des Ingenieurbüros für zu unsicher. Abweichende Meinungen wurden systematisch gesammelt und in dem von der Akademie herausgebrachten Bürgergutachten I offengelegt. Die Gruppen stuften beispielsweise den Faktor "Wirtschaftsentwicklung" für die Einschätzung des Abfallaufkommens als neutral ein. Damit ergab sich in diesem Bereich eine geringere Menge als nach Einschätzung des Ingenieurbüros. So lag abschließend die konsensual erreichte Empfehlung zur Restabfallmengenprognose der Mediationsgruppen um fast 20 Prozent niedriger als die des Ingenieurbüros. Es war keineswegs selbstverständlich, daß sich die Gruppen auf ein einvernehmliches Ergebnis einigen konnten, waren doch ihre anfänglichen Positionen zum Teil sehr gegensätzlich. Auf die Ernsthaftigkeit und Verantwortungsbereitschaft der beteiligten Gruppen ist es aber zurückzuführen, daß ein einvernehmliches Ergebnis erzielt wurde und sich viele Gruppen im Verlauf der Beratungen sogar bereiterklärten, selbst Initiative zu ergreifen und aktiv an den Maßnahmen mitzuwirken.

Aufgrund der intensiven Beratungen in der Konsensuskonferenz wurden außerdem eine Vielzahl von Maßnahmenvorschlägen entwickelt. Alle Vorschläge greifen das Problem beim Schopf, nämlich: Abfall vermeiden, Produkte wiederverwenden und Wertstoffe neu verwerten. Allen Gruppen wurde im Verlauf der Verhandlungen klar, daß eine Restabfallbehandlung nicht vollständig vermieden werden kann. Je erfolgreicher die vorgeschlagenen Maßnahmen jedoch umgesetzt werden könnten, desto kleiner könnte eine zusätzlich benötigte Anlage ausgelegt werden.

In der zweiten Phase von September 1994 bis Januar 1995 ging es um die Bestimmung eines technischen Konzeptes zur Restabfallbehandlung. Der dabei gebildete runde Tisch bestand wieder aus den 16 Mediationsgruppen wie in der ersten Phase. Mit den jeweiligen Vertretern wurde in Gruppeninterviews ein umfangreiches Wertgerüst erarbeitet und die Einzelwertbäume in einem iterativen Prozeß zu einem Gesamtwertbaum mit Zustimmung aller Gruppen verknüpft. So konnte das Ziel einer systematischen Sammlung und hierarchischen Ordnung aller relevanten Werte erreicht und die Überführung in Kriterien und Indikatoren gewährleistet werden.

Flankiert durch zahlreiche Informationsveranstaltungen wurde gleichzeitig das nötige Fachwissen vermittelt. Detaillierte technische Beschreibungen von verschiedenen Abfallbehandlungsanlagen und Vorschläge für eine Bewertung aus Sicht der Gutachter wurden ebenso aufgenommen wie das Angebot unterschiedlicher Studien zum Verfahrensvergleich und Exkursionen zu verschiedenen Anlagetypen. Um die Diskussion auch in die Gruppen hineinzutragen, waren an den Veranstaltungen auch Mitglieder der an der Mediation teilnehmenden Gruppen vertreten. Von Sitzung zu Sitzung schälte sich der Entscheidungsgegenstand immer deutlicher heraus und konnte schließlich auf die folgenden vier Optionen fokussiert werden: (1) Option "kalt": rein mechanisch-biologische Behandlung; (2) Option "heiß": rein thermische Behandlung; (3) Option "Volumenreduktion": mechanisch-biologische Vorbehandlung mit anschließender thermischer Nachbehandlung; (4) Option "Splitting": abfallsortenspezifisch entweder "heiß" oder "kalt".

War es in der ersten Phase schon schwierig, eine einvernehmliche Lösung zu erreichen, so zeigte sich im Verlauf der intensiven Diskussion in der zweiten Phase, daß es diesmal zu keiner konsensualen Lösung kommen würde. Alle Gruppen gelangten zwar im Verlauf zu der Überzeugung, daß keine der Optionen nur Vor- oder nur Nachteile hat, jedoch waren die Ausgangspositionen der Gruppen und die Bewertungen der Vor- und Nachteile der zu bewerteten Optionen zu unterschiedlich. Im Verlauf der Erörterungen stellte sich jedoch ein intensiver Lernprozeß ein, der keinen Zweifel daran ließ, daß eine einfache Lösung nicht zu finden sei. Für welche Option sich die Teilnehmer auch entschieden, schmerzliche Zielkonflikte waren nicht zu vermeiden.

Die Mehrzahl der Gruppen plädierte für eine mechanisch-biologische Behandlung des Abfalls mit hohem technischen Standard und begründete ihre Entscheidung mit einem umfangreichen Kriterienkatalog. Dabei war den Mediationsgruppen die derzeitige Gesetzeslage durchaus bewußt, nach der die Technische Anleitung Siedlungsabfall der Gebietskörperschaft indirekt die thermische Behandlung des Abfalls vor der Endlagerung ab dem Jahr 2005 vorschreibt. Wichtig war den Gruppen, die regionalen Bemühungen um weitere Abfallvermeidung nicht durch die Auswahl des technischen Konzeptes zu behindern. Drei Mediationsgruppen konnten sich dem Votum der Mehrzahl der Gruppen nicht anschließen und votierten für eine zentrale thermische Anlage. Auch dieses Votum wurde ausführlich begründet und ist neben weiteren Ergebnissen im Bürgergutachten II zusammengefaßt.

Der folgenden dritten Phase, die sich mit der Standortsuche und Standortbewertung beschäftigte, ging eine Zwischenphase voraus. Auf der Basis der Bürgergutachten und anderer Gutachten kamen die Gebietskörperschaften der Region im April 1995 überein, "die Standortsuche unter Zugrundelegung eines kombinierten Konzeptes aus dezentraler mechanisch-biologischer Vorbehandlung und einer zentralen thermischen Anlage zur Restabfallbehandlung" durchzuführen. Obgleich mit dieser Entscheidung viele der Gruppen, die ja die thermische Option ablehnten, unzufrieden waren und aus dem Mediationsverfahren ausstiegen, erklärten sich einige von ihnen dennoch bereit, ihre Argumente den Bürgerinnen und Bürgern der dritten Phase zu erläutern.

In dieser dritten Phase, die von Januar bis Mai 1996 andauerte, waren die organisierten Interessengruppen nicht mehr direkt betroffen. Daher entschied man sich für ein Beteiligungsverfahren durch Bürgerforen, das auf dem Konzept der Planungszelle (DIENEL 1978) basiert. Dieses Verfahren begründet sich darin, daß diejenigen, die von den Folgen einer Entscheidung betroffen sind, auch an der Entscheidung mitwirken sollen. Da aus praktischen Gründen aber nicht alle Betroffenen teilnehmen können, benötigt man ein Auswahlverfahren, welches mit gleicher Chance diejenigen auswählt, die als Laiengutachter am Entscheidungsprozeß mitwirken.

Aus Gründen der Durchführbarkeit ist es erforderlich, die Grundgesamtheit der möglichen Standortgemeinden, aus der die Teilnehmer der Bürgerforen ermittelt werden, auf ein überschaubares Maß zu reduzieren. So wurden von einem beauftragten Ingenieurbüro in einem mehrstufigen Auswahl- und Zurückstellungsprozeß aus ursprünglich über 250 Standortflächen zunächst 11 potentielle Standorte ausgewählt. Darunter finden sich 10 Standortoptionen für eine mechanisch-biologische Anlage, 6 Standortoptionen für eine thermische Anlage und an 5 Standorten sind beide Technikkonzepte realisierbar.

Aus den Einwohnermeldelisten der betroffenen Gemeinden wurden per Zufallsprinzip insgesamt 5.440 Bürgerinnen und Bürger zur Teilnahme eingeladen. 198 von ihnen nahmen die Einladung an und teilten sich in sechs Foren zur Bewertung der Standorte für eine mechanisch-biologische Anlage und vier Foren zur Bewertung der Standorte, die als geeignet für die Errichtung einer thermischen Anlage vorausgewählt wurden. Diese Trennung war nötig, um die Bürgerinnen und Bürger nicht mit zu vielen komplexen Aufgaben zu überlasten. Jedes der Foren war mit etwa der gleichen Anzahl von Personen aus jedem potentiellen Standort besetzt. Eine paritätische Besetzung war aufgrund unterschiedlicher Zusageraten aus den Standortgemeinden nicht durchgängig möglich.

Von den Bürgerinnen und Bürgern wurde erwartet, daß sie aufgrund der gemeinsam erarbeiteten Argumentationen und Bewertungen selbst ihren eigenen Wohnort als Standort würden empfehlen können. Mit großem Engagement und Einsatz von ca. 15.000 Teilnehmerstunden trafen sich die Bürger zu sechs, bzw. sieben Abendsitzungen, zu Besichtungungsfahrten von Abfallbehandlungsanlagen, zu Standortexkursionen, zu einem Wochenendworkshop und zu einer Delegiertenkonferenz.

Eine Orientierung zum Gemeinwohl entwickelte sich zunehmend durch intensive, manchmal schwierige, aber immer konstruktive Gespräche. In grundsätzlicher Auseinandersetzung und in eingehender Diskussion der Vor- und Nachteile nahmen die Bürger das an sie gestellte Mandat an. Trotz skeptischer Einschätzungen aus Politik und Gesellschaft gelang es den Bürgern, sich in kritischer Hinterfragung der durch das Ingenieurbüro durchgeführten Vorauswahl auf ein Ergebnis einvernehmlich zu einigen.

Die Bürgerforen erarbeiteten ihre Bewertungen mit Hilfe der Wertbaumanalyse. Hierbei wurden die Werte zunächst in einem Brainstormingprozeß gesammelt, sprachlich präzisiert und anschließend systematisch geordnet, wobei Redundanzen vermieden wurden. Anschließend erfolgte die Übertragung in Kriterien, wie beispielsweise "Entfernung zu Wohngebieten" oder "Größe der benötigten Rodungsfläche", aber auch in subjektive Kriterien wie "Beeinträchtigung des Landschaftsbildes" oder "Qualität des Freizeitwertes". Nach Gewichtung aller Kriterien ergab sich eine erste Rangfolge der Standorte. In einer nachfolgenden Diskussionsrunde wurden Überlegungen angestellt, welche Möglichkeiten zum Ausgleich verschiedener Standortdefizite bestehen, die ebenso im Bürgergutachten festgehalten wurden.

Die Entscheidungen fielen dabei nicht immer leicht. In intensiven Diskussionen und in zähem Ringen um die beste Lösung konnte sich schließlich jedes der zehn Bürgerforen auf eine konsensual getragene Empfehlung, bzw. in einem Fall auf eine konsensual getragene Erklärung verständigen. Eine intensive Beschäftigung mit der Thematik, ihre Versachlichung und nicht zuletzt eine als Ergebnis der Gruppendynamik angenehme Arbeitsatmosphäre führten dazu, daß sich alle Bürgerinnen und Bürger hinter die Empfehlung stellten, selbst wenn ihr Heimatort betroffen war.

In Anbetracht der Aufgabe einer Kombinationslösung mußten sowohl die Voten der Foren zur Standortbewertung für die mechanisch-biologische Anlage als auch die Voten der Foren zur Standortbewertung für die thermische Anlage noch zu einer Gesamtempfehlung verdichtet werden. Dazu wählte jedes Bürgerforum drei Delegierte, die in einer eintägigen Delegiertenkonferenz eine Empfehlung für ein Kombinationskonzept aussprechen sollten. Obgleich der hohe Zeitdruck und die Trennung in "mechanisch-biologische" und "thermische Foren" kritisiert wurden, gelang es den Delegierten dennoch, einen von allen akzeptierten Kompromiß für eine Empfehlung zum Kombinationskonzept zu erringen. In einem letzten Durchgang erhielten alle zehn Foren diesen Text dann zur Kommentierung. Alle Empfehlungen, die noch mit zahlreichen Anmerkungen ergänzt wurden, sind im Bürgergutachten III dokumentiert.

Auch wenn nicht alle Voten der zehn Foren identisch sind, so wurde doch deutlich, daß sich Bürgerinnen und Bürger trotz unterschiedlicher Werte und Lebensstile einer unpopulären Aufgabe stellten und sich in Gemeinwohlorientierung zu einer handlungsrelevanten Entscheidung durchringen konnten. Das erreichte Ergebnis ist ein klares Zeichen dafür, daß Bürger in der Lage sind, unter Zurückstellung eigener Interessen auf der Basis von Argumenten eine für alle tragbare Lösung zu erarbeiten.

Die Annahme von individualistischem Egoismus der Bürger hat sich als überwindbares Hindernis auf dem Weg zu einer konstruktiven und verantwortungsvollen Mitgestaltung ihrer Region herausgestellt. Wenn die Kreistage schließlich ihre Entscheidungen treffen, wird sich zeigen, inwieweit das Engagement und die Anstrengungen der Bürgerinnen und Bürger von der Politik honoriert und die differenzierten Empfehlungen auch angenommen werden.

Die Bürgergutachten I, II und III können gegen Bestellung bei der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg, Industriestr.5, 70565 Stuttgart, Tel: (0711) 9063-0 sowie Fax (0711) 9063 - 299, angefordert werden.

Literatur

Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg 1994:
Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald,
Bürgergutachten Teil I: Restabfallmengenprognose, Bd. 1: Empfehlungen; Bd. 2: Dokumentation, Stuttgart.

Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg 1995/96:
Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald,
Bürgergutachten Teil II: Technik der Restabfallbehandlung, Bd. 1: Empfehlungen; Bd. 2: Dokumentation, Stuttgart.

Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg 1996:
Bürgerbeteiligung an der Abfallplanung für die Region Nordschwarzwald,
Bürgergutachten Teil III: Standortauswahl, Bd. 1: Empfehlungen, Stuttgart (im Druck).

Dienel, P. 1978:
Die Planungszelle. Eine Alternative zur Establishment-Demokratie.
Westdeutscher Verlag, Opladen.

Renn, O., Webler, T. 1994:
Konfliktbewältigung durch Kooperation in der Umweltpolitik - Theoretische Grundlagen und Handlungsvorschläge. In: Umweltökonomische Studenteninitiative OIKOS an der Hochschule St. Gallen (Hrsg.): Kooperationen für die Umwelt. Im Dialog zum Handeln.
Ruegger Verlag, Zürich, S. 11-52.

Kontakt

Rainer Carius
Akademie für Technikfolgenabschätzung
in Baden-Württemberg
Industriestr.5
D-70565 Stuttgart
Tel.: + 49 (0) 711/9063-169
E-mail: carius@afta-bw.de

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Hehre Absichten oder vom Umgang mit Mehrdeutigkeit
Anmerkungen zur Abfall-Mediation im Nordschwarzwald

von Oliver Heisel*

Streitbewältigung und die Gewährleistung der Handlungsfähigkeit des Staates im Falle solcher Streitigkeiten wie der Abfallentsorgung haben viele in den letzten Jahren in Frage gestellt. Zwei entgegengesetzte Wege der Streitbewältigung wurden in Deutschland beschritten. Der Gesetzgeber verabschiedete das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz, in dem die Einspruchsrechte der Bürger eingeschränkt wurden. Zugleich wurde der Ausweitung der Arena bei einigen besonders umstrittenen Vorhaben durch neue Schlichtungsverfahren jenseits des althergebrachten Verwaltungshandelns Rechnung getragen.

Unter verschiedenen Benennungen wie Mediation, Moderation, Regionalkonferenz oder Runder Tisch finden seit Anfang der 90er Jahre Vermittlungsverfahren in Deutschland statt. Dabei wird eine dauerhafte Übereinkunft zwischen den streitenden Parteien angestrebt. Wenn nicht alle Gegensätze abgebaut werden können, sollen doch zumindest unnötige Mißverständisse ausgeräumt werden, um einen reibungsärmeren Umgang der Beteiligten miteinander zu ermöglichen.

Können diese neuen Schlichtungsverfahren das halten, was sie versprechen? Sind sie ein Ausweg aus der Sackgasse des Streits? Oder sind sie nur Manöver taktisch gewiefter Vorhabensträger?

Am Beispiel der von der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg durchgeführten Mediation zur Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald möchte ich dieser Frage nachgehen.

Zu diesem Zweck rekapituliere ich kurz das Vorhaben Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald und die durchgeführte Bürgerbeteiligung. Anschließend betrachte ich das Wirken der Akademie und der P.A.N. (Gesellschaft zur Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald mbh) im Hinblick auf Mängel und Versäumnisse.

Zunächst: Warum ist Restabfallbehandlung ein Problem? Und warum wird darüber gestritten?

Die TA Siedlungsabfall(1) schreibt zukünftig vor der Ablagerung die Behandlung des Abfalls vor. Um den Schadstoffaustrag von Deponien zu verringern und deren Fassungsvermögen zu schonen, hat der Gesetzgeber zahlreiche Vorschriften erlassen. Umstritten ist vor allem jedoch die Art der Restabfallbehandlung: Verbrennen oder Verfaulen ("heiß" oder "kalt") lautet die Gretchenfrage. Zwar ist es eine weitverbreitete Meinung, daß die TA Siedlungsabfall die Verbrennung vorschreibt, jedoch gibt es dagegen auch ernstzunehmende Einwände, die den Weg der mechanisch-biologischen Behandlung (Rotte oder Vergärung) rechtfertigen.

Besonders strittig sind die Einschätzungen der jeweiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt. Die Abschätzung der Vorhabensauswirkungen bei beiden Verfahrensarten wird durch den Umstand erschwert, daß bei Produktionsverfahren unzählige Stoffe anfallen, die dann im Abfall zusammengeführt werden. Ob und wie diese bei einer Ablagerung oder einer Verbrennung miteinander reagieren, ist weitgehend unbekannt.

Darüber hinaus ist die Voraussage der zukünftigen Müllmenge und ihrer Zusammensetzung eine Rechnung mit vielen unbekannten Größen. Wie erfolgreich ist der Grüne Punkt? Welche Auswirkungen haben Rechtsvorschriften, wie die vorgesehene Elektronikschrottverordnung? Und: Wie ändert sich das Verhalten der Verbraucher? Die Annahmen hierüber bestimmen maßgeblich die Art der Behandlungstechnik, die Ausrüstung der Anlage (z.B. Filter) und deren Auslegung (niedrigster und höchster Durchsatz). Auch hier wird gestritten.

Eine weitere Unsicherheit bei der Planung einer Abfallbehandlungsanlage ist die Frage der technischen Ausgereiftheit. Bei beiden Arten der Restabfallbehandlung werden zahlreiche Verfahren angeboten, deren Alltagstauglichkeit die Hersteller in den meisten Fällen noch nicht belegen konnten(2) - ein weiterer Zankapfel.

Auch die Frage, an welchem Standort sind die Auswirkungen der geplanten Anlage am geringsten, ist für die Verwaltung schwer zu beantworten und wird in der Regel zum Streitpunkt mit den Nachbarn des vorgesehenen Standorts.

Um den vielfältigen Anforderungen dieses Aufgabenbereichs nachzukommen, haben die Kreise der Region Nordschwarzwald (Calw, Enzkreis und Freudenstadt sowie die Stadt Pforzheim) die P.A.N. gegründet. Trotz des Zusammengehens war die regionale Arena in verschiedene Lager geteilt. Die Landkreise befürworteten die Verbrennung, während der Gemeinderat von Pforzheim den Beschluß faßte, auch die zweite Option der kalten Verfahren weiter zu verfolgen. Der Aufsichtsrat der P.A.N. machte sich das Pforzheimer Anliegen zu eigen. Nicht zuletzt sprachen sich etliche Bürgerinitiativen gegen die Müllverbrennung aus. Jedoch befürwortete eine Bürgerinitiative im Kreis Calw auch die Müllverbrennung, um so eine geplante Deponie zu verhindern. Vor dem Hintergrund der bundesweiten und regionalen Stimmung ist es verständlich, wenn die P.A.N. die neue Form der Bürgerbeteiligung wagte, um Aufregung in der Bevölkerung und Streit mit den Umweltschutzverbänden und lokalen Gruppen zu vermeiden. Sie beauftragte die Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg mit der Einsetzung und Leitung eines Forums, um allen an der Restabfallbehandlung interessierten Gruppen in der Region eine Plattform zur Meinungsäußerung zu geben.

Als Erörterungstermin für die Gruppenvertreter richtete sie die sogenannte 'Konsensuskonferenz' ein, bei der die Gruppen ihre Sichtweisen zu den Fragen der zukünftigen Restabfallmenge und deren Zusammensetzung sowie der Verfahrenstechnik zu Gehör bringen konnten. Dabei standen ihnen die Planer der P.A.N. und die von ihr beauftragten Fachleute Rede und Antwort. Politiker waren an diesen Erörterungen nicht beteiligt.

Aus ihrer jeweiligen Stellung in der regionalen Arena fielen der P.A.N. und der Akademie die Aufgaben zu, das für die anstehenden Beschlußfassungen in den jeweiligen Gremien (Kreistage, Bürgergruppenforum) erforderliche Fach- und Sachwissen zu beschaffen und so aufzubereiten, daß die absehbaren Auseinandersetzungen über das ratsame Vorgehen eine Übereinkunft nicht verhinderten. Kurz: Sie waren für die "Aufklärung" zuständig.

Aus meiner Sicht war diese Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald ein Lehrstück für den unbedarften Umgang mit Mehrdeutigkeit. Hierzu zwei Beispiele:

1. Sowohl die P.A.N. als auch die Akademie haben dem Umstand, daß der größte Teil ihrer Adressaten nicht unmittelbar am Planungsgeschehen teilnahm, nur unzureichend Rechnung getragen. Beide Adressatenkreise - sowohl die Politiker als auch die Bürgergruppenmitglieder - zerfielen in deutlich unterscheidbare Gruppierungen. Eine Minderheit wurde regelmäßig von den Fachleuten unterrichtet, dagegen wurde die Mehrheit nur hin und wieder von ihren Delegierten mit Auskünften versorgt. Können die Aufsichtsräte der P.A.N. und die Gruppenvertreter im Forum durchaus im löblichen Sinne des Wortes als Amateure bezeichnet werden, so sind die nicht im Aufsichtsrat vertretenen Kreistagsmitglieder und die nicht im Bürgergruppenforum teilnehmenden Bürgergruppenmitglieder Laien.

Geht man davon aus, daß diese mittelbaren Adressaten z.B. keine Müllverbrennungsanlage aus eigener Anschauung kannten und ihre meist bruchstückhaften Kenntnisse vom Hörensagen stammten, wäre eine einführende Beschreibung der Restabfallbehandlungsverfahren erforderlich gewesen. Diese unterließen sowohl die P.A.N. als auch die Akademie. Es gab keine laiengerechte und zusammenfassende Beschreibung der verschiedenen Behandlungstechniken.

Um das Mißtrauen der Bürgergruppen abzubauen (Verdacht der Alibi-Veranstaltung), wäre jedoch am Anfang der Aufklärung eine einführende Aufklärungsschrift notwendig gewesen, die nur die Beschaffenheiten der Verfahren beschreibt und Wertungen hierüber dem Leser überläßt.

2. Unter erheblichem Zeitdruck hat das Bürgergruppenforum in der 2. Phase seine Empfehlung zur Restabfallbehandlungstechnik abgegeben. Dabei konnten sich Müllverbrennungsgegner und -befürworter auf keinen gemeinsamen Nenner einigen, so daß dem P.A.N.-Aufsichtsrat ein Mehrheitsvotum, welches die ausschließlich mechanisch-biologische Restabfallbehandlung empfahl, und ein Minderheitsvotum, welches die Müllverbrennung bevorzugte, unterbreitet wurde. Aber der Aufsichtsrat der P.A.N. und nachfolgend die Kreistage folgten keinem der Vorschläge, sondern stimmten für die Empfehlung der P.A.N.-Geschäftsführung, eine Kombination beider Verfahrensarten weiterzuverfolgen.

In der Öffentlichkeit wurden die beiden gegensätzlichen Empfehlungen und die Entscheidung der P.A.N. in einen Topf geworfen. Der Eindruck entstand, die P.A.N.-Entscheidung beruhe auf einem Kompromiß der beiden gegensätzlichen Lager. Dazu hat sicher auch die von der Akademie eingeführte Benennung des Bürgergruppenforums als Konsensuskonferenz beigetragen. Verfestigt wurde diese falsche Deutung dadurch, daß die Entscheidung des P.A.N.-Aufsichtsrats, die Kombination beider Verfahrensarten weiterzuverfolgen, auch ein Zugeständnis an die damals gegensätzlichen Meinungen im P.A.N.-Aufsichtsrat waren. Dies ist eine bewährte Vorgehensweise, um Streit in Gremien zu verhindern. Damit ist die Entscheidung jedoch je nach Sichtweise auslegbar - sie ist nicht eindeutig, sondern mehrdeutig!

Es war nun bemerkenswert, daß die Befürworter einer mechanisch-biologischen Restabfallbehandlung trotz der Entscheidung der P.A.N. weiter im Bürgergruppenforum mitwirken wollten. Zwischenzeitlich hatten die Forumsteilnehmer ihr Mandat entgegen dem ursprünglich von der Akademie entworfenen Verfahrensablauf verändert. Sie wollten auch in der dritten Stufe der Bürgerbeteiligung mitarbeiten, um den unkundigen 'Planungsschöffen' ihre Erfahrungen zu vermitteln. Dabei gerieten die Befürworter der 'kalten' Lösung jedoch in den Sog der unterschiedlichen Auslegungen des Bürgergutachtens. Als fatal erwies sich ein Satz in der von der Akademie geschriebenen Begründung ihres Votums:

"Da die jetzige Rechtslage eine thermische Behandlung erfordert und die Planung thermischer Anlagen etwa 10 Jahre dauern wird, ist die Konsensuskonferenz damit einverstanden, daß die P.A.N. bereits zu diesem Zeitpunkt nach einem Standort für eine thermische Anlage sucht."

Während die Vertreter der Bürgergruppen in der Konsensus-Konferenz ihre Zustimmung zu diesem Satz als ihren Beitrag zum Konsens sahen, konnten die Mitglieder vor Ort ihren Delegierten nicht mehr folgen. Sie waren doch gegen Müllverbrennung. Auf einmal sollten sie die Standortsuche für eine Müllverbrennungsanlage hinnehmen. Von ihren Mitgliedern gedrängt, erklärten die Vertreter von fünf Gruppen, die für eine 'kalte' Restabfallbehandlung gestimmt hatten, ihren Ausstieg aus der laufenden Bürgerbeteiligung.

Für den weiteren Verlauf hatte dies zunächst keine Auswirkung. Die Akademie richtete Planungszellen ein, die die besten Standorte für eine Müllverbrennungsanlage und zwei mechanisch-biologische Anlagen festlegten.

Diese stimmten einvernehmlich für Pforzheim als Standort der Müllverbrennungsanlage. Die zuvor ausgestiegenen Bürgergruppen sind jedoch gerade in Pforzheim und Umgebung beheimatet. Der Streit, den man vermeiden wollte, ist nun in Pforzheim entbrannt. Zu diesem Verlauf hat die Akademie wesentlich beigetragen. So hat sie es versäumt, die von Müllverbrennungsgegnern und -befürwortern unterschiedlich ausgelegte TA Siedlungsabfall zum Thema im Bürgergruppenforum zu machen. Hierzu hätte es auch der Aussprache mit den Politikern bedurft. Diese waren jedoch von der Akademie von vornherein mit der Begründung, daß sie eine Übereinkunft erschwerten, von der Teilnahme am Forum ausgeschlossen worden.

Die Schuld trifft die Akademie allerdings nicht allein. Denn genauso unverständlich war, daß die Bürgergruppenvertreter nicht ihrerseits auf einer ausführlichen Erörterung der TA Siedlungsabfall bestanden haben.

Doch festzuhalten bleibt: Statt unnötige Mißverständnisse zu vermeiden, hat die Akademie weitere geschaffen, indem sie a) die mittelbar Beteiligten nicht ausreichend einbezogen hat und b) deren notwendige Aufklärung zu technischen, rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen unterließ.

Anmerkungen

(1) Dritte Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Abfallgesetz: 'Technische Anleitung zur Verwertung, Behandlung und sonstigen Entsorgung von Siedlungsabfällen'.

(2) Es gibt nur wenige Verfahren, wie die herkömmliche Müllverbrennung, die im Hinblick auf einen störfallarmen Dauerbetrieb und die Abgasreinigung technisch als bewährt gelten. Aber auch mit dem Bau und Betrieb solcher Anlagen haben die meisten Kreise keinerlei Erfahrungen.

* Der Verfasser hat in seiner Abschlußarbeit des Aufbaustudiengangs Regionalwissenschaft/Regionalplanung der Universität Karlsruhe den Verlauf der Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald untersucht. Die Arbeit erscheint unter dem Titel 'Aufklärung als Eingriffsweise der Regionalplanung: Die Planung der Restabfallbehandlung in der Region Nordschwarzwald als Lehrstück' als Nr. 27 der Schriftenreihe des Instituts für Regionalwissenschaft. Postanschrift: Universität Karlsruhe, Institut für Regionalwissenschaft, Kollegiengebäude Bauingenieure II, D-76128 Karlsruhe.

Anschrift des Verfassers


Oliver Heisel
Ludwig-Wilhelm-Str. 3
D-76131 Karlsruhe

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"Normalisierung" durch Vergleich?
Zur Bedeutung der Risikodebatte nach Abschluß des WZB-Verfahrens zur gentechnisch erzeugten Herbizidresistenz

von Barbara Weber, Öko-Institut e.V.

I. Geschichte und Stand der Risikodebatte

Ausgangspunkt der Gentechnik-Risikodiskussion war ein grundsätzlicher Risikoverdacht wegen des neuartigen Eingriffspotentials dieser Technik, mit der erstmals isolierte Gene über im Prinzip alle Artgrenzen hinweg übertragen werden konnten. Der sich im folgenden entwickelnden Kontroverse über die Risikoeinschätzung liegen zwei theoretische Konzepte zugrunde, die hier idealtypisch dargestellt werden.

Die Grundüberlegung des additiven Modells ist, daß sich das Risikopotential eines gentechnisch veränderten Organismus (GVO) aus der Addition der Eigenschaften des Empfängerorganismus und der in der transferierten Nukleinsäuresequenz kodierten Eigenschaft des Donororganismus ergibt. Sind diese beiden Komponenten (relativ) gut charakterisiert, so soll das Produkt - d.h. der transgene Organismus - kein größeres Risiko bergen, als sich aus der Addition der bekannten Eigenschaften der übertragenen Nukleinsäuresequenz und des Wirtsorganismus ergibt. Eine wichtige Schlußfolgerung aus dieser Grundüberlegung ist, daß die Eigenschaften der transgenen Organismen im voraus bestimmt werden können, d.h. einer Prognose zugänglich sind.

Dem synergistischen oder kontextualistischen Modell zufolge ist dagegen die genetische Information eines Organismus notwendig, aber nicht ausreichend, um die Herausbildung eines bestimmten Phänotyps zu erklären (Bonß et al. 1992). Vielmehr wird davon ausgegangen, daß die Ausprägung von Merkmalen und Eigenschaften eines Organismus von der räumlichen Anordnung der Gene und der zeitlichen Abfolge von Prozessen im chromosomalen und zellulären Kontext sowie dem umgebenden Gewebe abhängt. Da es mit gentechnischen Methoden möglich ist, Kontextbezüge in einer Art und Weise aufzubrechen und neu zu setzen, die wesentlich über das hinausgeht, was bislang an natürlichen Prozessen beobachtet und beschrieben wurde und auch mit modernen zellbiologischen Verfahren geleistet werden kann, ist dem synergistischen Modell zufolge die Gentechnik mit einem spezifischen Risikopotential behaftet.(1)

Die Interpretation von Genen als ,kontextabhängige und kontextbezogene Informationsträger" bedeutet auch, daß sich z.B. die eventuellen pathogenen und die ökologischen Eigenschaften (Phänotyp) transgener Organismen erst nach der Konfrontation solcher Organismen mit ihren potentiellen Wirten bzw. der Umwelt bestimmen lassen. Eine wichtige Konsequenz des synergistischen Modells ist, daß die tatsächlichen Risiken transgener Organismen prospektiv nicht vollständig abschätzbar sind. Des weiteren ist von Bedeutung, daß sich der Kontextbegriff nicht nur auf die Ebene der DNA, sondern auch auf die der Zellorganisation, des Organismus sowie dessen Einbettung in die Umwelt bezieht (Bernhardt et al. 1991, Bonß et al. 1992).(2)

Das von den VertreterInnen des additiven Modells formulierte Credo ,Es kommt auf den Phänotyp und nicht den Genotyp an" kann als Heuristik Überschneidungen zum kontextualistischen Modell der Risikoanalyse aufweisen. In diesem wird Risikoforschung als (Re-)Kontextualisierung der Laborkonstrukte gedacht.(3) Forderungen wie die nach einer schrittweisen (step by step) Einzelfallprüfung (case by case) im Rahmen der Gentechnik-Regulierung lassen bzw. ließen durchaus auf pragmatische Kompromisse hoffen.

In der Praxis stützt sich die Genehmigung und Überwachung jedoch im wesentlichen auf das additive Risikokonzept. Eine umfassende Untersuchung des Phänotyps transgener Organismen findet in den seltensten Fällen statt. Im Vordergrund steht die Expression der erwünschten neuen Eigenschaft sowie die Beibehaltung erwünschter Eigenschaften des Ausgangsorganismus. Fehlgeschlagene Experimente, unerwünschte Nebenwirkungen und Wirkungen auf Nicht-Zielorganismen wurden offenbar häufig verschwiegen bzw. noch kaum untersucht. Bei den wenigsten Freisetzungsversuchen wurden Risikoaspekte überhaupt untersucht (Sukopp & Sukopp 1995, Mellon & Rissler 1995).

Dennoch haben sich die von gentechnikkritischer Seite früh formulierten Risikoszenarien in vielen Fällen bestätigt. Dazu zählen nicht erwartete, u.U. die Fitness steigernde oder Nicht-Zielorganismen beeinträchtigende Nebenwirkungen gentechnischer Veränderungen, die Nichtbegrenzbarkeit von GVO und Trans-Genen in der Umwelt, die Möglichkeit der Entstehung pflanzenpathogener Viren durch die Freisetzung virusresistenter transgener Pflanzen. Auch die relevante Bedeutung der Umwelt für den Phänotyp eines GVO, die die weitere Kontextabhängigkeit der Eigenschaften von Lebewesen unterstreicht, hat sich vielfach bestätigt (z.B. Crawley et al. 1993).

Insofern steht die Deregulierung in den USA und Europa im Widerspruch gerade zu neueren Befunden. In den meisten Fällen wird sie durch eine Argumentationsumkehr gerechtfertigt nach dem Grundmuster: Die ursprünglich getroffene sicherheitsrelevante Annahme wird experimentell widerlegt, das auf der Grundlage dieser Annahme ausgeschlossene Phänomen tritt doch ein, es wird nun jedoch als natürlicher Prozeß definiert, der nicht mehr als Risiko zu betrachten sei.

Damit scheint nicht mehr so sehr umstritten zu sein, daß das synergistische Modell die beobachteten Phänomene zutreffender beschreibt als das additive Modell. Im Mittelpunkt der Kontroverse steht vielmehr die Frage, welche Bedeutung das in Hinblick auf die Entstehung und Regulierung von Risiken hat.

II. WZB-Verfahren und Normalisierungshypothese

1991 wurde vom Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) ein Verfahren zur Technikfolgenabschätzung (TA) des Anbaus von Kulturpflanzen mit gentechnisch erzeugter Herbizidresistenz initiiert ("WZB-Verfahren"). Das Verfahren wurde zusätzlich bezüglich des gewählten Partizipationsmodells als sozialwissenschaftliches Experiment durchgeführt.

Im WZB-Verfahren wurde u.a. die Vergleichbarkeit der gentechnischen Veränderung von Pflanzen mit nichtgentechnischer Pflanzenzüchtung untersucht. Risikovergleiche werden häufig zur Einschätzung der Gentechnikrisiken herangezogen. Aus der mehr oder weniger gegebenen Vergleichbarkeit mit besser bekannten Risiken, wird auf das Risikopotential gentechnischer Veränderungen geschlossen. Die Idee der "Normalisierung durch Vergleich"(barkeit) und des damit einhergehenden Verlusts an "Dramatik" (van den Daele et al. 1996, S. 49) von Gentechnikrisiken ist nicht neu. Sie tritt in zwei Varianten auf: als Vergleich von Gentechnik und Natur (siehe unter I.) sowie als Vergleich von gentechnischen Veränderungen und konventionellen Züchtungsmethoden.

In beiden Varianten läßt sich die Gleichheitshypothese höchstens unter extremer Abstrahierung von den offensichtlichen Unterschieden zwischen Gentechnik einerseits und Natur oder Züchtung andererseits formulieren. Unterschiede auf molekularer Ebene liegen im Aufbau der rekombinanten Genkonstrukte, der sich von dem natürlicher Gene unterscheidet. Trans-Gene zur Transformation von Pflanzen stellen ein kompliziertes Puzzle dar.(4) Zumeist wird zusätzlich zu einem Trans-Genkonstrukt zumindest ein Markergenkonstrukt transferiert, das nach demselben Prinzip aufgebaut ist. Neuartig an der Gentechnik ist des weiteren, daß sie den Transfer isolierter Gene bzw. Genkonstrukte ermöglicht und daß dieser Transfer an keine Artgrenzen gebunden ist.
Auf dieser Grundlage wird die Vergleichbarkeit von Gentechnik und Natur bzw. Züchtung - die auch in ihrer modernen nichtgentechnischen Form noch weitgehend an Artgrenzen gebunden ist und keine isolierten Gene übertragen kann - von gentechnikkritischer Seite bestritten. Unterstützung erfährt diese Einschätzung bezüglich der Nicht-Vergleichbarkeit von Gentechnik und Natur auch von manchen Gentechnikbefürwortern wie z.B. E.-L.Winnacker, der die Natürlichkeit der Gentechnik als Legende bezeichnet (FR 16.10.1996).

Gleichheit oder Vergleichbarkeit von transgenen und konventionell gezüchteten Pflanzen und demzufolge eine Normalisierung der Risiken transgener Pflanzen ist ein wesentliches Ergebnis der Auswertung des WZB-Verfahrens durch die Antragsteller.(5,6) In der Auswertung des Verfahrens scheint die synergistische Risikokonzeption einschließlich ihrer Konsequenz, der nicht vollständigen Vorhersagbarbeit der Risiken gentechnisch veränderter Organismen, anerkannt zu werden (Hohlfeld 1996). Jedoch wird der Schluß gezogen, daß die Unsicherheiten und Risiken infolge gentechnischer Veränderungen den Unsicherheiten und Risiken konventioneller Züchtung vergleichbar bzw. gleich seien (van den Daele et al. 1996, S. 49 f., 256 ff.).

Zuallererst ist diese Normalisierungshypothese überraschend in ihrer Unwahrscheinlichkeit: Risikogleichheit soll das Ergebnis von zwei weitgehend unterschiedlichen Eingriffstypen und daraus hervorgehender Technologien sein, und diese Aussage wird auch bezüglich unbekannter Folgen dieser Techniken getroffen (von Gleich 1996). Auch wenn Unwahrscheinliches nicht auszuschließen ist, so hat es doch bereits vielfältige, detailliert begründete Kritik an der Art und Weise gegeben, wie aus den im Verfahren dargelegten und diskutierten Daten und Argumentationen diese und andere Schlüsse gezogen wurden; ähnliches gilt für die Schlußfolgerungen selbst (Gill 1993, 1996, Neubert 1993, Bernschneider 1996, Gloede 1996a, Hohlfeld 1996, von Gleich 1996, Weber 1996a). Im folgenden möchte ich dem weitere Überlegungen hinzufügen.

III. Gentechnikspezifische Risikopotentiale

Ein zentraler Aspekt der Diskussion um die gentechnikspezifischen Risiken war im WZB-Verfahren der Vergleich von gentechnischen Eingriffen und Transposonen ("springende Gene"). Transposone sind genetische Elemente, die - im Gegensatz zu Genen im allgemeinen - mobil sind, d.h. ihren Ort im Genom (Erbgut) eines Organismus wechseln können. Diese Schwerpunktsetzung auf den Vergleich von Trans-Genen mit Transposonen war von den Antragstellern offenbar beabsichtigt.(7)

Grundsätzlich ist festzustellen, daß Transposone ein Phänomen der Natur und - nach allem, was man weiß, - nicht der Züchtung sind. In Zuchtlinien scheinen die im Verfahren diskutierten mobilen TIR-Transposone(8) nicht bzw. allenfalls sehr selten vorzukommen. Ob deren Aktivität für die züchterisch genutzte Variabilität mitverantwortlich ist, ist nicht bekannt (Gierl et al. 1989).

Des weiteren wurden Transposone in der Auswertung des WZB-Verfahrens fast aller ihrer (damals) bekannten typischen Eigenschaften entkleidet. So wurde z.B. vom Vergleich ausgeschlossen, daß Transposone

Als relevantes Argument gegen eine Vergleichbarkeit von Trans-Genen und Transposonen sollte den Antragstellern zufolge jedoch gelten, "wenn der Ort der Insertion von Transposonen (ins Pflanzengenom) durch die Pflanze selbst entwicklungsspezifisch reguliert wäre." (van den Daele et al. 1996, S. 121). Dafür sprachen zur Zeit des WZB-Verfahrens eine Reihe von Befunden, die ins Verfahren eingebracht wurden (Nevers et al. 1986, Fedoroff 1991 in Weber 1994).

Die Diskussion brach an der Frage, ob die Aktivität von Transposonen mit gentechnischen Eingriffen vergleichbar sei, mit einem Dissens ab. Diesen Dissens ignorierten die Antragsteller in der Auswertung. Zur Frage, ob es eine entwicklungsspezifische Regulierung des Orts der Insertion von Transposonen durch die Pflanze gibt, heißt es dort: "Für eine solche Regulierung gibt es jedoch keine Anhaltspunkte. Dies ist der gegenwärtige Erkenntnisstand, über den es in der Wissenschaft auch keine Kontroverse gibt." (van den Daele et al. 1996, S. 121)

Dem widersprechen zusätzlich neuere Ergebnisse: "Insertion specifity is associated with TIR transposable elements in all species investigated, including plants, where they are found to insert preferentially into or near genes." (Bennetzen 1996). TIR-Transposone kommen in Pflanzengenomen nur in geringer Anzahl vor, wahrscheinlich aufgrund ihrer potentiellen Schädlichkeit (Mutagenität) (SanMiguel et al. 1996). In sehr großer Anzahl wurden dagegen Retrotransposone im Maisgenom entdeckt.(10) Ihre Schädlichkeit für die Pflanze ist anscheinend dadurch begrenzt, daß sie wenig mobil sind und bevorzugt zwischen Genen inserieren (Bennetzen 1996, San Miguel et al. 1996).(11)

Es ist naheliegend, aus den bereits im Verfahren vorliegenden und den genannten neueren Befunden auf eine Koevolution von Transposonen und Pflanzen zu schließen. In deren Verlauf haben sich anscheinend verschiedene Typen von Kontrolle der Pflanzen über verschiedene (Retro-)Transposone entwickelt, ebenso wie für die (Retro-)Transposone Möglichkeiten, dieser Kontrolle zu entkommen. Diese Interaktion begrenzt die Aktivität und den Aktionsradius von (Retro-) Transposonen und scheint damit als natürliche "biologische Sicherheitsmaßnahme" zu wirken, die bei Trans-Genintegrationen nicht zu erwarten ist.(12)

Der Bedeutung solcher Befunde werden weder ein Richterspruch, der die fachwissenschaftliche Kontroverse zu schliessen versucht, noch die Engführung der Argumentation bei der Auswertung des Verfahrens gerecht. Letztere abstrahiert die Wirkung von Trans-Genen und Transposonen sehr weitgehend von ihren charakteristischen Eigenschaften und spezifischen Zusammenhängen, um Vergleichbarkeit herzustellen. Das bedeutet eine Entkontextualisierung und steht im Widerspruch zu einer Analyse auf der Grundlage des synergistischen Modells. Das Transposonbeispiel ist ungeeignet, um eine Vergleichbarkeit von gentechnischen Eingriffen und konventioneller Züchtung bei Pflanzen zu zeigen. Vielmehr weist es darauf hin, daß bei Trans-Genübertragungen pflanzeneigene Regulationsvorgänge umgangen oder ausgeschaltet werden. Es gibt keine empirischen Belege dafür, daß dies durch konventionelle Züchtung in vergleichbarer Weise geschieht.

IV. Schluß der Debatte?

Die Befunde zu Transposonen bestätigen und präzisieren das Verständnis gentechnischer Eingriffe bei Pflanzen als neuartig und spezifisch verschieden von natürlichen genetischen Veränderungen und solchen, die durch konventionelle Züchtung hervorgerufen werden. Sie erhärten auch den grundsätzlichen Risikoverdacht bei gentechnischen Veränderungen. Schädliche Folgen von GVO - die prinzipielle Entscheidung für ihre Nutzung vorausgesetzt - müssen so gut und so frühzeitig wie möglich erfaßt und dementsprechende Vorsorgemaßnahmen getroffen werden. Das Ergebnis der dazu notwendigen Risikoforschung kann zwar wegen der zeitlichen und räumlichen Nichtabgeschlossenheit der untersuchten Prozesse im positiven Fall nur eine Risikominderung sein, nicht jedoch dessen vollständige Vermeidung. Das kann aber im Sinne einer Verantwortung wahrnehmenden Risikovorsorge kein Anlaß für verminderte Forschungsanstrengungen sein, ebensowenig wie fehlende Untersuchungen Deregulierung begründen können.

Da die Folgen gentechnischer Veränderungen - je langfristiger sie sich in offenen Systemen auswirken, umso mehr - nur unvollständig abschätzbar sind, muß ihre Erforschung auch auf der Grundlage empirisch nicht vollständig belegter und belegbarer Hypothesen erfolgen. Risikoforschung muß daher geeignete Strategien des Zugangs zu und Umgangs mit Unsicherheiten suchen, entwickeln und begründen (s.a. Weber 1996b). Im folgenden werden einige Ansätze zu solchen, die ökologischen und evolutionären Risikopotentiale herbizidresistenter transgener Pflanzen betreffenden Strategien und ihre Behandlung im WZB-Verfahren dargestellt.

a) In mehreren Gutachten wurden Ansätze verfolgt, das Verhalten und die Risiken von transgenen herbizidresistenten Pflanzen anhand von aktuellen Kenntnissen, Modellen und Theorien zur Ökologie und Evolution abzuschätzen. Ein Beispiel ist das im Gutachten von Sukopp & Sukopp (1994) zentrale "exotic species model". Dieses ,Modell vergleicht die Einbringung nicht einheimischer Arten mit der Verwilderung von Kulturpflanzen im Hinblick auf mögliche ökologische Auswirkungen. ("...Es) ist ein statistisches Modell, mit dessen Hilfe man zu generalisierenden Aussagen über das Risiko unerwünschter ökologischer Auswirkungen gelangen kann, die aus der Freisetzung einer Vielzahl gentechnisch manipulierter Kulturpflanzen resultieren können." (Sukopp & Sukopp 1994, S. 73f). Dieses Modell gilt unterÖkologInnen international als eines der geeignetsten Modelle zur Abschätzung der ökologischen Risiken transgener Pflanzen (Regal 1986, Tiedje et al. 1989).

Obwohl beide Autoren an der Auswertung ihres Gutachtens mitwirkten und H. Sukopp Mitautor der abschließenden Bewertung des Verfahrens ist, heißt es dort: "Um das Verwilderungsrisiko im Einzelfall abzuschätzen, kann man transgene Kulturpflanzen nur mit ihren nicht-transgenen Ausgangssorten vergleichen; die Analogie zu nicht-einheimischen Pflanzen ("Exoten") ist irreführend." (van den Daele et al. 1996, S. 42)

Sukopp & Sukopp (1994) betonen jedoch selbst die Notwendigkeit von Einzelfallprüfungen. Sukopp & Sukopp (1995) präzisieren dazu, daß das exotic species model Einzelfallprüfungen, die den Vergleich mit den Ausgangssorten einschließen, weder ersetzen kann noch soll. Vielmehr liefere das Modell das notwendige Wissen, damit die richtigen Fragen in Einzelfallprüfungen gestellt werden können. Die Auswertung geht somit an der Aussage, die anhand des exotic species model getroffen wurde, vorbei und disqualifiziert es. Das steht außerdem im Widerspruch dazu, daß dieses Modell auf der Einschätzung beruht, daß "allein der Phänotypus der behandelten Organismen ausschlaggebend" (Sukopp & Sukopp 1994, S. 73) ist, was der bei der Auswertung des Verfahrens bevorzugten Risikophilosophie entspricht.

Andere auf Erkenntnissen, Modellen und Theorien zur Ökologie und Evolution beruhende Szenarien wurden in der Auswertung des Verfahrens z.T. nicht rezipiert, wie z.B. die von mir im Gutachten diskutierte, in neueren Arbeiten (Tomiuk et al. 1996) ausführlich dargelegte Möglichkeit einer Verbreitung und Etablierung von Trans-Genen ohne Selektionsvorteil sowie von Trägern solcher Trans-Gene (Weber 1994, S. 101).(14) Teilweise wurden sie in interpretierter, der ursprünglichen Aussage nicht entsprechender Form abgehandelt und als "spekulative Risiken" aus einer wissenschaftlich ernstzunehmenden Diskussion ausgegrenzt. Ein Beispiel hierfür ist die von mir getroffene Charakterisierung der Einführung von Trans-Genen in evolvierte Genome als Dedifferenzierungsschritt und die daran anschließenden Überlegungen (Weber 1994, S. 33, 36, van den Daele et al. 1996, S. 113).

b) Es kann zumindest überlegt werden, inwieweit potentielle Folgen von transgenen herbizidresistenten Pflanzen in der Umwelt mit neuen Definitionen und Kategorien beschrieben werden können. Das war im Rahmen des (natur-)wissenschaftlich dominierten Verfahrens praktisch nicht möglich und dürfte prinzipiell sehr schwierig sein. Als ein Schritt in diese Richtung könnte das obengenannte Beispiel "Dedifferenzierung" gelten. Es wurde versucht, einen neuen Begriff zu definieren, und - zwar im Konjunktiv, aber ohne "lückenlose Beweisführung" - Aussagen über langfristige Prozesse zu machen. Jedoch wurde auch dabei ansonsten mit wissenschaftlich definierten Begriffen und Kategorien in ihrer ursprünglichen Definition gearbeitet und auf der Grundlage bestehender Theorien gedacht.

c) Die Risikoabschätzung und -bewertung neuer Technologien kann zur Hypothesenprüfung Erfahrungswissen heranziehen sowie Metakriterien, die aus dem Vergleich mit der Natur oder mit anderen Technologien abgeleitet wurden. Erfahrungswissen spielt im konkreten Fall in zwei Formen eine Rolle. Es gibt mit den Folgen konventioneller Züchtung wesentlich mehr, in jüngerer Zeit auch im engeren Sinne wissenschaftliche, Erfahrung als mit transgenen Pflanzen. Dadurch sind Aussagen zur Sicherheit oder zum Risiko wesentlich besser untermauert. Als Erfahrungswissen gilt auch die Grundlage, auf der mit der neuen Technik bisher nicht speziell befaßte, jedoch informierte Menschen zu einer Einschätzung gelangen. Diese umfaßt im allgemeinen nicht nur Risikoakpekte sondern neben Erwägungen zum Nutzen und zum Bedarf auch ethische Fragen. Solche Einschätzungen fanden insofern Eingang ins Verfahren, als bei der Auswertung in nicht nachvollziehbarer, Weise Aussagen aus den Gutachten und Verfahrensdiskussionen mit Aussagen vermischt wurden, die angeblich in der öffentlichen Diskussion vertreten werden. Das wird jedoch einer seriösen Auseinandersetzung mit den Argumenten der VerfahrensteilnehmerInnen ebensowenig gerecht wie dem Erfahrungswissen.

Metakriterien wie Fehlerfreundlichkeit, Begrenzbarkeit und Rückholbarkeit (s.a. Bernhardt et al. 1991) wurden in der Auswertung teils nicht berücksichtigt, teils zurückgewiesen (van den Daele et al. 1996, S. 171f).

Zusammengefaßt gab es also zwischen "Gleichheit" und "Spekulation" keinen Weg, auf dem naturwissenschaftlich begründete Hypothesen oder Versuche zu neuer wissenschaftlicher Herangehensweise sowie Erfahrungswissen oder Metakriterien Eingang ins Verfahren finden konnten, um Zugangsmöglichkeiten zu den experimentell nur unvollständig erfaßbaren ökologischen und evolutionären Folgen transgener herbizidresistenter Pflanzen zu erschließen. Damit wurde die wissenschaftliche Kontroverse zwar verfahrenstechnisch, aber nicht inhaltlich "geschlossen". Das Potential der verschiedenen, in das Verfahren eingebrachten Ansätze zur wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit Nichtwissen wurde nicht genutzt.

Die in der Auswertung des Verfahrens als politisch-pragmatische Konsequenzen vorgeschlagenen "Sicherheitszuschläge für die Neuheit transgener Pflanzen" erscheinen auf der Grundlage der Schlußfolgerungen der Antragsteller nicht mehr sachlich begründet. Entsprechend vage bleiben die als "Sollte-Bestimmungen" formulierten Vorschläge. Es werden weder Regulierungen genannt, die zur Umsetzung der "Sicherheitszuschläge" geändert oder geschaffen werden müßten, noch Behörden erwähnt, die für eine entsprechende Regulierung zuständig sein sollen (van den Daele et al. 1996, S. 50 ff., 272 f.). Bezeichnenderweise wird also die Frage, welche Konsequenzen die grundsätzliche Anerkennung des synergistischen Modells für die auf dem additiven Modell beruhende Regulierung hätte, von den Antragstellern nicht behandelt.

Das WZB-Verfahren bestätigt damit entgegen dem in der Auswertung erklärten Ergebnis die wissenschaftliche Unabgeschlossenheit der Risikodebatte zur Gentechnik und die Notwendigkeit, dem im Umgang mit der Technik Rechnung zu tragen.

Anmerkungen

(1) Risiken können u.a. aus unbeabsichtigten und unerwünschten Nebenwirkungen der gentechnischen Veränderung resultieren. Diese haben ihren Ursprung darin, daß isolierte Genkonstrukte transferiert und an nicht steuerbarer Stelle ins Genom integriert werden. Dabei können bestehende Gene oder Regulationszusammenhänge - mithin Stoffwechselwege und damit Eigenschaften des betreffenden Organismus - gestört bzw. neue geschaffen werden. Umgekehrt kann das Trans-Gen durch den Integrationsort beeinflußt werden. Es kann außerdem mehrere Wirkungen haben, die u.U. nicht alle aufgrund der Kenntnis des Spenderorganismus bekannt sind.

(2) Das synergistische Modell ist damit besser gerüstet für die Berücksichtigung von Freisetzungsrisiken, während das additive Modell der ursprünglich auf geschlossene Systeme bezogenen Diskussion stärker verhaftet ist.

(3) Ausgehend von der Annahme, daß die Laborkonstrukte nicht ohne Verluste in die Umwelt übertragbar sind, sollen die Schritte der Erweiterung des Laborkontextes selbst zum Forschungsgegenstand gemacht und die Bedingungen der Anwendung transgener Lebewesen systematisch erforscht werden (Bonß et al. 1992).

(4) Trans-Genkonstrukte bestehen aus Steuerungssequenzen, die aus Pflanzenviren, pflanzenpathogenen Bakterien und anderen Pflanzen stammen, und dem (oder den) Strukturgen(en), das (die) die erwünschte(n) neue(n) Eigenschaft(en) vermitteln soll(en). Die Strukturgene sind prinzipiell beliebiger Herkunft (Pflanze, Tier, Bakterium, Virus), müssen jedoch u.U. in ihrer Sequenz und Organisation dem in Pflanzen Typischen angepaßt werden.

(5) Die sog. Antragsteller, W. van den Daele, A. Pühler und H. Sukopp, organisierten zusammen mit MitarbeiterInnen ihrer Institute das Verfahren.

(6) Daß in der Auswertung des Verfahrens nur noch diese Hypothese als Ergebnis dargestellt und die im Verfahren nicht ausgeräumten Dissense nicht wiedergeben werden würden, zeichnete sich bereits früher ab. Dies war einer der Gründe für den Ausstieg der ,Umweltgruppen und Institute", darunter das Öko-Institut e.V., aus dem Verfahren (Presseerklärung 1993).

(7) Das Thema nahm in der ursprünglichen Fassung meines zum WZB-Verfahren beigesteuerten Gutachtens (Weber, 1994) nur eine halbe Seite ein und kam in anderen Gutachten nicht vor.

(8) TIR-Transposone haben invertierte Sequenzen an den Enden (inverted terminal repeats) und eine im Vergleich zu Retroelementen (siehe unten) größere Mobilität.

(9) Nur dominante Gene kommen phänotypisch in jedem Fall zum Tragen. Rezessive Gene können erst wirksam werden, wenn sich zwei Träger eines bestimmten rezessiven Gens kreuzen.

(10) Retrotransposone springen im Genom mittels reverser Transkription eines RNA-Intermediats (d.h. es wird erst eine RNA-Kopie und von dieser eine DNA-Kopie synthetisiert). Es wird angenommen, daß sie in anderen komplexen Pflanzengenomen ebenfalls in sehr großer Anzahl vorkommen (SanMiguel et al. 1996).

(11) Verschiedene Retrotransposone scheinen dabei verschiedene Orte im Genom zu bevorzugen (Bennetzen 1996).

(12) Die Fehlschläge bei Versuchen, Pflanzen gentechnisch zu verändern, sind anscheinend z.T. auf Wirkungen von Kontrollmechanismen der Pflanzen zurückzuführen. Erfolgreiche gentechnische Veränderungen würden sich gerade durch die Neutralisierung solcher Mechanismen auszeichnen (Finnegan & McElroy, 1994).

(13) Das könnte natürlich ein Hinweis auf die Unbestechlichkeit der Auswertenden sein. Dem widerspricht jedoch, daß die Autoren an ihren im Gutachten von 1994 getroffenen Aussagen in späteren Publikationen festhalten (Sukopp & Sukopp 1995). Im übrigen erscheint die Personalunion von GutachterInnen und Auswertenden im Verfahren, die zwei weitere von insgesamt acht Personen betrifft, in jedem Fall problematisch.

(14) Der Eindruck, daß bei der Auswertung manche Argumente aus den Gutachten aufgegriffen wurden und manche nicht, wurde für das Gutachten von Sukopp & Sukopp (1994) durch eine systematische Untersuchung bestätigt (Waldispühl 1995).

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Kontakt

Barbara Weber
Öko-Institut e.V.
Institut für angewandte Ökologie
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Tel.: + 49 (0) 761/45295-40
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Democratising the Policy Process on the Environmental Release of Genetically Modified Organisms

by René von Schomberg

The issue of the deliberate release of genetically modified organisms (GMOs) into the environment is perceived as a policy-problem with manifold aspects which could only be dealt with by appealing to science, manageability and social conventions. This threefold appeal to fundamental institutions of society implied a threefold reduction of the problem. The policy process for the release of GMOs into the environment is the focus of this paper and it is argued that a discursive policy process is needed to achieve an integrative, non-reductionist approach to the problem. I will argue that only a discursive policy process can overcome the problems of decision making in the context of uncertainties and I will here draw upon the experience gained during a EU funded study.(1) The main conclusion is that we have to acknowledge the logic of an uncertainty-based policy process, distinct from traditional risk-based policies, which follows a different rationale and implies different social-political assumptions. From this point of view I will comment upon van den Daele's interpretation of the results of the technology assessment procedure at the Science Centre Berlin.

2. The Appeal to Science

The authoritative appeal to science underlies the assumption that we have confidence in the functioning of the scientific system, for example, that it can provide policy makers with reliable knowledge and adequate predictions which are needed for a manageable practice for which policy-regulations must set the framework. In the case of the deliberate release of GMOs, the usual confidence in science is problematic for two reasons. First, we have to deal with a trans-scientific problem, that is a problem that can be stated in the language of science but cannot be solved within the language of science. Our current knowledge does not provide us with the means to predict the ecological long-term effects of releasing organisms into the environment. So it is beyond the competence of the scientific system to answer such a question, despite the fact that competence is normally the basis for an authoritative appeal. In fact, science would not pose such a question to itself since there is no method to make this question researchable. Reasoned statements on this subject matter cannot go beyond theoretical speculation. The reason for an appeal to science is solely policy motivated: we would like to have the answer to this question for achieving a manageable practice. So we have a good reason to be suspicious if scientists are nevertheless prepared to provide us with some kind of answer to this question. We can reconstruct two kinds of 'answers' science has given us so far. The first answer came from one branch of science, where most scientists were biotechnologists, molecular biologists or microbiologists. They answered the question by acknowledging the trans-scientific problem and stating that the development of a testprotocol for identifying the risks of individual organisms would be an unachievable task (Brill 1985).(2) However, at the same time they argued that this is irrelevant knowledge since we can rely on the experience with traditional plant breeding practices, which differs, on their account, insignificantly from the practice of genetic engineering - only in so far that we now exactly know what kind of new genes we are introducing. Ecologists on the other hand down-played the trans-scientific issue, by saying that they could develop precisely the type of knowledge policy makers asked for by doing research on so called 'microcosms' (cf. Krimsky 1996)(3) needed to make predictions possible in terms of quantitative risk assessment (Tiedje et al. 1989).(4)

From a policy perspective both answers are unsatisfactory because a biotechnologist cannot address the problems in terms of safety or in terms of risk. They just rhetorically state that it would be an 'acceptable risk' (by appealing to the fact that we already accepted the risks associated with conventional plant breeding). However this does not give us an informed opinion on how to regulate individual cases, nor did it address the issue of a precautionary approach. Ecologists, on the other hand, underestimate the difficulties of the trans-scientific issue: the promise of providing a quantitative risk assessment in the course of microcosm-based experiments, and without conducting field experiments, cannot be fulfilled in the foreseeable future. Only if one fully appreciates the trans-scientific issue, one sees the dilemma for policy: allowing major field experiments might involve unknown environmental impacts. To impose too many constraints on these experiments, however, would imply that we will never gain knowledge on the behaviour of GMOs. In the next section we will see that this dilemma bounces back on the regulatory system we have in place: what did we learn from the field experiments conducted during the last decade?

3. Appealing to Manageability

Hans Bergmans, Secretary of the Commission on Genetic Modification (COGEM) in the Netherlands, does not agree with the familiar argument that the field experiments with GMOs have demonstrated their safe environmental use.(5) According to Bergmans, it has only shown that experiments have been planned carefully. The experiments did not have any environmental impact other than those expected (to our knowledge). Consequently, the field experiments did not teach us anything about the behaviour of GMOs. This conclusion changes the initially intended perspective on the 'step-by-step' procedure. Rüdelsheim, from the company Plant Genetic Systems (PGS), based in Belgium, also affirmed this change in perspective at a workshop held in May 1995:(6)

One could say so far, the 'step-by-step' procedure focused more on the safety of the 'step' to be taken, than on the preparation of future 'steps'.

In conclusion, I would argue that if we still think that it is necessary to gain knowledge on the behaviour of GMOs we have to do something other than reviewing applications within the current 'step-by-step' procedure since it cannot demonstrate the safe environmental use of GMOs.

According to Bergmans, we should now plan experiments with an intended environmental effect, in order to gain the necessary knowledge. Bergmans advocates that we should allow applications with GMOs with similarly manageable effects such as the accepted agronomic effects of conventional agriculture. These types of releases could yield information on the behaviour of GMOs. Stressing the fact that only an increased knowledge of basic natural processes can help risk analysis, he also claims that it would be useful to use GMOs in order to increase our knowledge of micro-organisms in the environment and suggests that genetic modification can be used for the 'tagging' of micro-organisms so that they can be followed in the environment.

The task for policy is to translate the precautionary assumptions of the legislation which is based on a 'case-by-case' and 'step-by-step' procedure, into a manageable practice that acknowledges these assumptions and makes a science-informed learning process possible. We have observed that Bergmans addressed the trans-scientific issue explicitly, but we must realize that he has not given us an answer to the sequential questions: What intended effects can be 'manageable', on the one hand, and provide us, on the other hand, with usable information on the behaviour of GMOs that would provide a basis for risk assessment? What intended effects will be acceptable effects?

These questions cannot be answered yet, since not only the appeal to science implies a reduction of the problem, the manageability criterion, imposed by regulatory policy on the practice of field experiments has produced another possibly reductionist position: manageability has been equated with planning safe experiments from which we cannot learn enough.

4. Reducing Acceptability to Social Conventions

Existing legislation does not provide regulators with normative standards to evaluate applications concerning the acceptability of their environmental impact. Without a normative standard, however, it is impossible to draw a valid conclusion on the acceptability of a product or a release. Therefore, regulators have to make normative assumptions which could render a certain conclusion acceptable. So far, the implicit strategy has been to make an appeal to a conventional norm, that is to say a standard which would be acceptable because one can be certain it is widely accepted and uncontroversial. What kind of standard would that be? The Dutch advisory committee made the following statements in the evaluation of the application of the company Plant Genetic Systems in June 1994:

Outcrossing transgenic characteristics will not cause a persistently negative impact on the environment [and] outcrossing the gene and its property male sterility ... will not lead to a persistently unacceptable impact of these relatives on the composition of varieties in natural vegetation.

To draw a conclusion on the acceptability of an impact, one has to use phrases with normative implications like 'negative impact' or 'unacceptable impact'. In this case, the advisory committee assumed that a conventional standard, and therefore a noncontroversial reference point, would be the 'natural situation' itself. It is assumed that so long as any impact would be an impact which could be counterbalanced by nature, which would allow nature to return to its original situation, it would be an 'acceptable impact'. Generally, this conclusion, which at first glance seems quite uncontroversial, implies that any process or impact caused by releases or new agricultural practices would be acceptable if we found that such a process or impact would be an instance occurring in nature itself. Indeed, advisory committees came to the conclusion that herbicide-resistant genes, for instance, are widespread in the natural environment and that, therefore, a possible spread of these genes caused by manmade varieties would be an acceptable phenomenon, comparable with existing natural processes.

However unproblematic this appeal to a conventional norm seems to be, it soon runs into difficulties when one tries to apply this normative reference point in diverse cases over time. The assumption we make by its application is that we have a full understanding of natural processes. Now, in the case of the ecological impact of organisms introduced, we do not have such a body of knowledge. Our perception of nature changes over time and, for instance, up to some years ago we believed that a thing like 'gene flow' is not a natural phenomenon (and therefore unacceptable), but now we have found that it occurs in nature as well, which would turn it into an acceptable impact in case human practices would cause identical phenomena. So, our further analyses turn our 'convention' into a transformable normative reference point, which depends on (and evolves synchronically with) the historical change in our perception of nature.

Do we want environmental policy to be dependent on such standards? Regulators are now forced to study nature if they are to apply this standard consistently. Indeed, this is current practice to some extent. The assumption has always been that such a study would probably yield information that would eliminate the concept of hypothetical risk. Secondly, the standard would raise controversy if we were to say that anything happening in nature would be acceptable for human practices. Now we know that quite some natural events are unacceptable, otherwise it would not be possible any more to talk about natural catastrophes, precisely the kind of events some ecologists think that might happen with an intensified, biotechnologybased agriculture. Here we face the classical naturalistic fallacy: we cannot derive valid normative conclusions from factual statements. Thirdly, although we came to the conclusion that we are dealing with a transformable norm, since it is dependent on our perception of nature, it was not the intention of regulators to create such a standard (although the standard is rather well received by industrialists, who prefer to speak about 'flexible' standards).

In the statement of the advisory committee, that something is acceptable because it will not have a persistent negative impact, it is implied that there is a stable natural composition of the natural vegetation, enabling the vegetation to counterbalance any impact by returning to its original state. The keyword was 'persistent', implying a normative view on nature, which is perceived as a stable business counterbalancing any impact over a period of time. This normative view of nature has indeed been a quite influential conception in ecology for a long time but is now being replaced by the views of modern ecologists who introduced more 'realityadequate', more 'dynamic' models of nature. Who is right, is still undetermined; however, it seems problematic to take normative assumptions about nature's balance as a point of departure for evaluating the acceptability of an environmental impact.

Fourthly, the transformable standard introduced is of course very likely to become problematic in the light of other standards which, in their own right, are also introduced as standards referring to conventions. One could refer to conventional agricultural practices, that is to say, anything that does not yield an impact substantially different from the impact of existing agricultural practices. One could even refer to norms that 'should' become conventions in the very near future, like the standard of sustainable development, which is a normative guideline for the Danish authorities to evaluate the acceptability of an impact. Which standard do we choose?

Finally, we go back to the question of assessing the risks of GMOs. Regulators have been forced, in the absence of standards, to invent normative reference points to say something about the acceptability of an environmental impact. The statements on acceptability appealed to conventions. Indeed conventions refer to acceptable norms. However, they do not explicate the rightness of such norms or standards for which one has to argue. In doing so, they moved away from the practice of risk assessment to general statements on the acceptability of environmental impacts which can neither be defined in terms of risk nor in terms of safety standards. Since 'risk' presupposes a standard of acceptability, the regulatory system is not focused on identifying risks but rather on identifying uncertainties. We can distinguish between risk-based regulation (which applies to chemical substances) and uncertainty-based regulation for GMOs (see table 1.). The table shows, in accordance with our discussion above, that we have an uncertainty-based regulation in place whereas regulators and political actors often justify this type of regulation in terms of a risk-based regulation. However, no one at this point can either justify how to translate uncertainty to risk, or justify how to translate normative reference points to definitions of harm. The authorities in the UK claim to have a model for risk assessment in the framework of risk-based regulation. We have fully explained this model for the case of herbicide resistant oilseed rape. (cf. Levidow et al. 1996).

Table 1: Characteristics of regulatory systems 
      Risk-based regulation         Uncertainty-based regulation

        identifying risks              identifying uncertainties

applying standards of acceptable       applying transformable
              risks                        (deliberation-
                                   based) standards of acceptable
                                                uncer
                                              tainties

  applying definitions of harm    appealing to normative reference
                                               points

    calculating the chance of       assessing the plausibility of
           occurrence                         assumed 
    of possible environmental           environmental impacts
             impacts

  policy objective: minimizing       policy objective: reducing
             risks;                        uncertainties;
regulatory burden appropriate to   regulatory burden determined by
                                                the
          actual risks             application of a precautionary
                                              principle

   possibility of avoidance of      prospective long-term effects
          predictable                          cannot
        long-term effects                    be assessed

On the European level it became unavoidable to go beyond discussing safety issues without acknowledging that this is current policy. The unarticulated shift from risk-based regulation to uncertainty-based regulation needs a new justification since the vocabulary of a risk assessment model is inappropriate for current practice. Open discussion on transformable standards and the justification of an uncertainty-based regulatory system is hindered by the EC directive which restricts policy makers to the matter of scientific aspects of safety issues.

5. An appreciation of the Technology Assessment procedure at the 'Wissenschaftszentrum Berlin'

Our analysis of the assessments within the existing policy-procedures arrives at a similar conclusion as the TA procedure at the WZB in regard to one important aspect.(7) The plausibility of the occurrence of possible hazards of transgenic crops is less controversial than the use and selective choice of transformable standards, such as the normative reference to conventional agricultural practices, sustainable development, the natural vegetation or biodiversity. In so far I agree with one of van den Daele's major conclusions that these standards are in need of further (political) deliberation. However, following the line of our analysis I counterclaim his statement that transgenic crops 'involve no special risks' ('keine besondere Risiken'). Our conclusion is that these crops may involve special hazards ('besondere Gefahren'). Below I will try to substantialise this claim.

Both the TA procedure at the WZB and the deliberations within the existing policy-procedures have been focused on single cases. The focus on a single case has good reasons from a policy perspective. As I have summarized above the general scientific debate on the ecological effects of GMOs is inconclusive: in fact ecologists and biotechnologist base their prospective statements on assumptions and models which are all plausible to some extent but are unreconcilable at the same time (cf. von Schomberg, 1995). We only know that the contradicting models can not both be true in the long run. The persisting lack of consensus on the general level can be overcome by the practical policy decision to shift the discussion to specific individual releases. The counterfactual prospective claims on the possibility of the occurrence of hazards can not be easily demonstrated by ecologists in a specific case. Predictive ecology is in its infancy: A study of the specific releases should first yield the type of data on which ecologist could base their claims. In most of the cases this results in assessments that ultimately only appeal to the bias of the biotechnologist that the consequences of the releases can be foreseen on the basis of the familiarity principle (familiarity with the inserted gene and familiarity with the crop = safety). The familiarity principle is scientifically speaking incorrect but it is applied by biotechnologists because of its demonstrated practicality. This practicality simply overrides the need for new ecological data in individual cases. Although this is an unavoidable paradox within the existing regulation, one could reasonably argue that, indeed, the policy-procedure has resulted in a reduction of uncertainty for individual cases.

Van den Daele goes further and claims, that the TA procedure at the WZB, through its discursive nature, has demonstrated the incorrectness of the general model of the ecologists, once it is applied to an individual case:

Table 2: Policy issues for risk- based and uncertainty-based regulation 
    Policy issues for risk-based        Policy issues for uncertainty-
             regulation                        based regulation

           Defining harm               Evaluation of prospective hazards

        Assessment of risks             Plausibility of the occurence of
                                                   hazards

Assessment of cumulative risks and       Discursive procedures on the
        their acceptability                      acceptability-
                                         standards for uncertainties,
                                                  long-term
                                            and cumulative effects

   Scientific information allows      Scientific information transforms
      for consensus formation               the uncertainty issue.

"Im TA Verfahren gab es (..) nicht einen endlosen epistemischen Diskurs zwischen Ökologen und Molekularbiologen, sondern eine sachliche Klärung mit einem eindeutigen Ergebnis" (8).

If I understand van den Daele correctly, the extra-quality and achievement of the TA procedure - in comparison with the general scientific debate which is also discursive in nature - lies in the "sachliche Klärung" of disagreements derived from the general scientific debate and applied to a specific case. Indeed, one should acknowledge such results as possible achievements of discursive TA-procedures. It is incorrect to suggest, however, that the TA-procedure allows anything more than provisional conclusions in individual cases. TA-procedures can yield a reasonable provisional consensus in individual cases, but do not remove the lack of scientific knowledge, nor overcome the epistemic differences among scientific disciplines. It is also incorrect to suggest that these provisional conclusions on individual cases allow us to say something substantial on the general level of the "risks" of gene-technology as such. The multi-facetness of the technology (virus-resistance, insect-resistance etc.) do not allow any general conclusion. The persisting disagreements, among scientists re-enters the debate as soon as the question emerges concerning the cumulative effects of 'thousands' of releases or the unassessable long-term effects of a variety of releases which may cause multiple-herbicide resistance. This debate lacks a functional equivalent for "Grenzwerte" from conventional risk-based policies. No one has suggested a solution for the problem how to define the borderline for the environmental pressure caused by numerous releases. We assume to have answered this question before we have reached an unacceptable state. The impossibility to foresee the long-term and the cumulative effects of releases, together with the lacking ability to define exactly how they would look like, forces us to continue with a precautionary case-for-case approach and invest in the monitoring of releases. In this context the TA-procedure at the WZB has been an important experiment which should be interpreted in terms of uncertainties and provisional conclusions on individual cases rather than in terms of risks of gene technology. In fact, TA procedures could result in the transformation of the uncertainty-issue by extending the discursive procedures to the level of the transformable standards which has proven to be more controversial than all plausible environmental effects from any release. My plea would be to fully embark on a course towards a discursive policy encompassing an integrative approach to the subject matter that would facilitate a flexible regulation, both effective and legitimate. However, to meet this objective we have to formulate procedural norms for this discursive process to make a fair and just outcome possible.(9) In table 2, I summarize the policy-issues related to risk-based regulation distinct from uncertainty-based regulation.

Notes

(1) This essay arises from the context of a study for the European Commission "GMO releases: Managing Uncertainties about biosafety", conducted by Les Levidow et al., Open University, UK. The results of this study have been published in the special June-issue of Science and Public Policy 1996.
For a recent update of the scientific debate, regulatory practices, case-studies and socio-political analysis, see: "Coping with Deliberate Release. The limits of Risk Assessment", edited by Ad van Dommelen, published in 1996 by the International Centre for Human and Public Affairs, Tilburg, The Netherlands.

(2) Brill, W.J. 1985: 'Safety concerns and genetic engineering in agriculture.' Science 227, pp. 381 - 384.

(3) See his contribution in van Dommelen, cited in note 1.

(4) For a thorough analysis of the debate between biotechnologists and ecologists, see my book: Der rationale Umgang mit Unsicherheit. Die Bewältigung von Dissens und Gefahren in Wissenschaft, Wissenschaftspolitik und Gesellschaft, Frankfurt am Main: Peter Lang, 1995. A summary appeared in: René von Schomberg (ed.), Science, Politics and Morality, Scientific Uncertainty and Decision Making. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1993.

(5) Qotations are from Bergmans' paper presented at the workshop: "Unanswered safety questions when employing GMOs", organised by the Coordination Commission Risk Assessment Research on 2-4 May, 1995.

(6) Qotations are from Rüdelsheim paper presented at the workshop: "Unanswered safety questions when employing GMOs", organised by the Coordination Commission Risk Assessment Research on 2 - 4 May, 1995.

(7) Daele, W. van den; Puhler, A.; Sukopp, H. et al.: Grüne Gentechnik im Widerstreit. Weinheim: VCH-Verlag 1996.

(8) "Objektives Wissen als politische Ressource". In: Daele, W. van den (Hrsg.), Kommunikation und Entscheidung. Politische Funktionen öffentlicher Meinungsbildung und diskursiver Verfahren.WZB-Jahrbuch, 1996.

(9) On this topic, see: 'The erosion of the valuespheres. The ways in which society copes with scientific and moral and ethical uncertainties.' In: René von Schomberg (ed.), Contested Technology. Ethics, Risk and Public Debate. Tilburg: International Centre for Human and Public Affairs, 1995.

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Fax: + 31 13466-2892

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Die Strukturierung des Untersuchungsprogramms in Diskursverfahren zur Gentechnologie
Unausgeschöpfte analytische Potentiale von TA als strategischem Rahmenkonzept am Beispiel des WZB-Verfahrens zu gentechnisch veränderten herbizidresistenten Pflanzen und des Diskursprojektes "Gentechnologie in Niedersachsen".

von Thomas Saretzki, Universität Hamburg

Ob die Politik der runden Tische ihre Zukunft noch vor sich hat, scheint in der zweiten Hälfte der 90er Jahre nicht mehr so sicher, wie manche Protagonisten in der Euphorie von 1989 zunächst glauben mochten. Integrationsorientierte, partizipative Formen der Problembewältigung beginnen ihren Eigenwert zu verlieren. Das Politikmodell des Runden Tisches versteht sich nicht mehr von selbst. Was kurz nach 1989 noch allenthalben als Problemlösungsmuster unmittelbar und ohne weitere Begründung einleuchtete, muß sich jetzt im Bezugssystem politischer Zweckrationalität begründen und behaupten. Und dies in zweierlei Hinsicht: Partizipative Politikformen müssen nicht nur den Filter der machtorientierten Kalküle von strategisch handelnden Akteure durchlaufen, die für eine Mitarbeit gewonnen werden sollen. Sie müssen ihre Leistungsfähigkeit auch nach außen plausibel machen können - gegenüber einer Öffentlichkeit, die nicht mehr ohne weiteres bereit ist, diesem Politikmodell als solchem Kredit einzuräumen (Ueberhorst 1995).

Nachdem die erste Welle von partizipativ angelegten "Experimenten in diskursiver Demokratie" im Bereich von TA vorüber ist, differenziert sich auch die Reflexion über diese Verfahren. Die Diskussion folgt nicht mehr einem einfachen Pro und Contra. Gefragt wird vielmehr: Partizipation und Diskurs - zu welchem Zweck? Genauer: Welches Partizipationsmodell und welcher Kommunikationsmodus wann und wo - für welche Aufgaben?

Da TA-Verfahren in der Regel nicht legitimiert sind, selbst allgemein verbindliche Entscheidungen zu fällen, wird ihre allgemeine Aufgabe im Hinblick auf die Politik meist als Beratung verstanden. Anders als im klassischen Modell der expertenzentrierten Politikberatung können die Beratungsaufgaben bei partizipativen Verfahren aber nicht mehr einfach im Vorwege von den auftraggebenden Klienten vollständig vorgegeben werden. Partizipative TA-Verfahren stehen damit vor der Aufgabe, zunächst einmal unter den Beteiligten eine Verständigung über ihre Aufgabe herstellen zu müssen. Bei dieser Aufgabenbestimmung könnte eine Orientierung an dem "klassischen" Modell von TA als strategischem Rahmenkonzept klärend sein. Zumindest könnte sie helfen, einige blinde Flecken solcher Verfahren frühzeitig aufzuhellen. Das soll im folgenden am Beispiel von zwei relativ prominenten Diskursverfahren zur Gentechnologie illustriert werden.

1. TA als strategisches Rahmenkonzept - eine kurze Erinnerung

Folgt man dem - in der Bundesrepublik inzwischen schon fast "klassischen" - Verständnis von TA als strategischem Rahmenkonzept, dann stellt sich TA als mehrstufiger Untersuchungsprozeß mit mindestens drei analytisch unterscheidbaren Untersuchungsebenen dar (Paschen/Petermann 1991: 20): Es geht darum, 1) die Implikationen von (neuen) Technologien, d.h. die Bedingungen und möglichen Auswirkungen ihrer Entwicklung und (verbreiteten) Anwendung systematisch zu analysieren und zu bewerten (Impact Assessment); 2) die gesellschaftlichen Konfliktfelder, die durch den Technikeinsatz entstehen können, zu identifizieren und zu untersuchen (Konfliktfeldanalyse); 3) alternative Handlungsoptionen und Steuerungsstrategien sowie mögliche Verfahren zur rationalen Konsensfindung und Konfliktregelung aufzuzeigen und zu prüfen (Policy-Analyse).

2. Technikinduzierte TA - ohne Konfliktfeldanalyse?

Wie bereits der Titel zu erkennen gibt, hat sich das diskursive Verfahren zur "Technikfolgenabschätzung des Anbaus von Kulturpflanzen mit gentechnisch erzeugter Herbizidresistenz" am Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) ausdrücklich am Konzept einer TA orientiert. Die Antragsteller folgen dabei erklärtermaßen dem Ansatz einer technikinduzierten TA: Das WZB-Verfahren geht von vorhandenen bzw. in der Entwicklung befindlichen Technologien (Herbizidresistenz- und Gentechnologie) aus und fragt dann nach den (möglichen) Folgen ihrer Anwendung (van den Daele 1994).(1)

Vor dem Hintergrund des erwähnten Verständnisses von TA als strategischem Rahmenkonzept wird rasch ein analytisches Defizit deutlich, das in der bisherigen Diskussion kaum berücksichtigt worden ist: Das WZB-Verfahren macht den technikinduzierten Ansatz zwar zur Grundlage seines Untersuchungsprogramms. Das analytische Potential dieses Ansatzes wird dann aber nicht voll ausgeschöft. Vielmehr bleibt eine bestimmte Untersuchungsebene systematisch ausgeklammert.

Betrachtet man das Untersuchungsprogramm des WZB-Verfahrens, wie es sich in den vergebenen Gutachten konkretisiert, vor dem Hintergrund des erwähnten "dreistufigen" TA-Konzepts, dann wird deutlich, daß die zweite Ebene der konflikthaften gesellschaftlichen Vermittlung von technischen Innovationen weitgehend unberücksichtigt geblieben ist. Das Verfahren ist - analytisch gesehen - gewissermaßen ohne Zwischenschritt in die gesellschaftlichen Konfliktfelder unmittelbar vom technologiebezogenen "Impact Assessment" zur entscheidungsbezogenen Prüfung alternativer Handlungsoptionen und Steuerungsstrategien übergegangen und hat sich dabei insbesondere auf Fragen der rechtlichen Regulierung möglicher Risiken konzentriert. Die akteursorientierte Konfliktfeldanalyse als vermittelnde zweite Ebene hat hingegen in dem Untersuchungsprogramm keine systematische Berücksichtigung erfahren.(2)

Forderungen einzelner Teilnehmer der Vorbereitungskonferenz, "auch politische Fragen, etwa Machtverhältnisse und Handlungsoptionen im Konfliktfeld oder die Interessen und Strategien der beteiligten Akteure zum Gegenstand von Gutachten zu machen", sind von den Antragstellern nicht aufgegriffen worden. "Da diese Fragen durchweg normativ sind," so die Begründung von Wolfgang van den Daele (1994: 119), "können sie nur bedingt empirisch behandelt werden. Aus Proporzgründen wären jeweils Gegengutachten der 'anderen' Seite notwendig gewesen, was den gegebenen Ressourcenrahmen gesprengt hätte."

Dieser nahezu vollständige Verzicht auf eine sozialwissenschaftliche Konfliktfeldanalyse ist nicht überzeugend. Seine Begründung wirft eine Reihe von Fragen auf. Der Ressourcenrahmen für dieses (wie für jedes andere) Verfahren mag zwar in absoluter Höhe "gegeben" und nicht beliebig vermehrbar sein. Innerhalb dieses Rahmens sind aber Prioritätensetzungen nicht nur möglich, sondern auch nötig. Wie man mit diesen Verteilungsproblemen umgeht, ist auch Ausdruck einer vorgängigen Problemsicht über das, was untersuchenswert ist und was nicht. Das Untersuchungsprogramm mit den vorgesehenen Gutachten, welches auf der Vorbereitungskonferenz vorgeschlagen wurde, stellt insoweit eine Art Investitionsprogramm zur Erschließung wissenschaftlichen Wissens dar. Als solches ist es aber nicht alternativlos durch "die Sache" selbst vorgegeben. Dies dennoch zu unterstellen, hieße, einen objektivistischen Fehlschluß zu begehen. Das Untersuchungsprogramm ergibt sich vielmehr - auch innerhalb der Grenzen eines technikinduzierten Ansatzes - durch die Wahl der Fragestellungen, die man für klärungsbedürftig hält.

Die Begründung für den Verzicht auf eine Konfliktfeldanalyse vermag aber vor allem inhaltlich nicht zu überzeugen. Dies gilt zunächst einmal für die These, derzufolge "politische Fragen" nach Machtverhältnissen in einem Konfliktfeld oder nach Interessen und Strategien der beteiligten Akteure "nur bedingt empirisch behandelt" werden könnten, weil sie "durchweg normativ" seien. Ein solches Argument würde, konsequent genommen, der empirischen Politikforschung, letztlich der gesamten empirischen Sozialforschung überhaupt den Gegenstand entziehen - und damit im übrigen auch die Begleitforschung zum WZB-Verfahren selbst per se zu einer wissenschaftlich fragwürdigen Angelegenheit machen. Denn diese befaßt sich mit Fragen, die nach der genannten Begründung wohl kaum anders denn ebenfalls als "durchweg normativ" zu kennzeichnen wären. Machtverhältnisse und Interessenlagen "sind" aber keineswegs nur "normativ". Sie sind zugleich Bestandteil sozialer Realität und als solche nicht nur der Alltagserfahrung, sondern auch einer empirisch orientierten sozialwissenschaftlichen Analyse zugänglich - wenn zuvor nach ihnen gefragt wird. Man kann Macht und Interessen nicht nur als Elemente normativer Ideensysteme analysieren oder sie zum Gegenstand von Werturteilen machen. Sie lassen sich auch beobachten und messen. Man kann versuchen, die Entstehung, Struktur und Funktion von Interessenlagen und Machtverhältnissen zu erklären und mögliche Interessenverlagerungen wie Machtverschiebungen in Abhängigkeit von bestimmten weiteren Faktoren - etwa dem technologischen Wandel - zu prognostizieren.

Solche Beobachtungen und Messungen, Erklärungen und Prognosen werden zwar in der Wissenschaft immer wieder auch kontrovers diskutiert werden. Kontroversen über den Realitätsgehalt von Beschreibungen, die Validität von Aussagen, die Tragweite von Erklärungen oder die empirische Triftigkeit von Prognosen sind allerdings kein Privileg sozialwissenschaftlicher Analysen. Sie finden sich - wie gerade das WZB-Verfahren selbst ja deutlich zeigt - auch in den Natur- und Technikwissenschaften. Der Hinweis, daß "aus Proporzgründen" jeweils Gegengutachten der 'anderen Seite' notwendig gewesen wären, verfängt also bei näherer Betrachtung als Begründung für den Verzicht auf eine Konfliktfeldanalyse überhaupt nicht: Er gilt nämlich grundsätzlich für alle in diesem Verfahren behandelten Fragestellungen, wie sich an der durchgängig praktizierten Struktur von Gutachten und kritischen Kommentar(gutachten) der "anderen Seite" zeigt. Es ist deshalb nicht recht zu sehen, warum das bei den anderen Themen gewählte Verfahren von Gutachten und Kommentar nun gerade für diese Fragestellungen nicht anwendbar gewesen sein sollte. Man hätte durchaus sozialwissenschaftliche Analysen der Konfliktkonstellationen dieses Politikfeldes und ihrer möglichen Veränderungen durch die Einführung dieser neuen Technologie zu Themen von Gutachten und darauf bezogenen Kommentargutachten machen können - wenn man gewollt hätte, d.h. wenn man darin eine wichtige klärungsbedürftige Frage gesehen hätte. Dafür wiederum gibt es allerdings eine Reihe von Gründen. Wie die Voraussetzungen, so sind auch die möglichen Folgen von gentechnischen Innovationen nicht angemessen in ihrem Zusammenhang zu erfassen, wenn man nicht die gesellschaftlichen Bedingungen untersucht, unter denen sie zustandekommen. Warum auf dieses Potential einer sozialwissenschaftlichen Aufklärung in dem TA-Verfahren nahezu vollständig verzichtet wurde, ist mit den vorgebrachten Argumenten jedenfalls nicht überzeugend zu begründen.

Wie eine TA angelegt und wie sie aufgenommen werde, so eine gelegentlich zitierte Einschätzung aus der US-amerikanischen Diskussion, das hänge auch davon ab, welche "Wahrheiten" eine Gesellschaft sich zumuten wolle. Nun mag man die Rede von "Wahrheiten" in diesem Zusammenhang für zu emphatisch halten und statt dessen lieber von Informationen über "Tatsachen" oder "Realitäten" sprechen, denen man sich in einem bestimmten Kontext nicht so gern stellen will. Der Eindruck bleibt derselbe: Ungeachtet aller generellen Betonung der "Informationsorientierung" von TA gibt es doch bestimmte "Sachverhalte", über die man sich in diesem Verfahren offenbar nicht im Detail mit den Mitteln von distanzierten wissenschaftlichen Untersuchungen aufklären lassen wollte. Und diese "Sachverhalte" haben alle mit dem Umstand zu tun, daß technologische Entwicklung (wie Technikfolgenabschätzung) in einer komplex organisierten, pluralistischen und von Wert-, Interessen- und Machtgegensätzen durchzogenen Gesellschaft stattfinden, in der neue Technologien nicht nur allgemeinen gesellschaftlichen Fortschritt hervorbringen, sondern neben Gewinnern meist auch Verlierer zurücklassen.

Nun könnte man an dieser Stelle einwenden, daß der Hinweis auf die fehlende Konfliktfeldanalyse zwar für das Untersuchungsprogramm der TA selbst gelten mag, das gesamte Verfahren wegen seines "experimentellen Charakters" darüber hinaus aber auch die Begleitforschung umfaßt. In dieser Begleitforschung sollten ja gerade die möglicherweise konflikthaften Formen untersucht werden, in denen inhaltlichen Kontroversen ausgetragen werden (Bora/Döbert 1993). Die Konfliktfeldanalyse, so könnte man argumentieren, ist in diesem Verfahren gleichsam ausgelagert worden, indem sie zum Gegenstand der Begleitforschung gemacht wurde. Ist es nicht eigentlich gleichgültig, zumindest aus der Sicht der Öffentlichkeit, die anschließend ja alle Berichte über das Verfahren lesen kann, ob mögliche gesellschaftliche Konflikte nun im Rahmen des TA-Untersuchungsprogramms selbst oder erst im Kontext der Begleitforschung untersucht werden?

Zum einen stellt sich hier die Frage, ob die Kontroversen und Diskursformationen, die in dem Verfahren zu beobachten sind, tatsächlich ein angemessenes Spiegelbild der gesellschaftlichen Konfliktlinien in den entstehenden politischen Arenen außerhalb des Verfahrens darstellen. Daran kann man Zweifel haben, die sich nicht nur aus der besonderen institutionellen Struktur und Aufgabenstellung eines diskursiven TA-Verfahrens im Unterschied zu einem "realen" Konflikt vor Ort (etwa im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens) ergeben. Zweifel an der Repräsentativität einer verfahrensinternen "Konfliktfeldanalyse" durch die Begleitforschung ergeben sich auch, wenn man sich vergegenwärtigt, daß die Teilnehmer nach einem spezifischen Repräsentationsmodell zusammengestellt wurden, das vorwiegend auf vergleichsweise gut organisierte Interessengruppen abstellt, direkt Betroffene und Akteure aus dem politischen Vermittlungssystem aber nicht einbezieht, die in ihren politischen Wahrnehmungs-, Bewertungs- und Verhaltensmustern je eigenen Rationalitätskriterien zu folgen pflegen. Näheren Aufschluß über die "Repräsentativität" der verfahrensinternen Kontroversen für die verfahrensexternen Konflikte könnte hier erst ein Vergleich der verschiedenen Formen der Konfliktaustragung liefern.

Zum anderen verdeutlicht diese Überlegung, und darauf kommt es in diesem Zusammenhang vor allem an, daß das WZB-Verfahren aufgrund seiner experimentellen Struktur im Hinblick auf die Ebene sozialer Konflikte nicht selbstreflexiv angelegt ist: Die Teilnehmer aktualisieren und inszenieren gesellschaftliche Wahrnehmungs-, Wert- und Interessenkonflikte und machen sie damit der sozialwissenschaftlichen Beobachtung durch die Begleitforschung zugänglich. Sie werden aber durch die Struktur des Verfahrens und das vorgeschlagene Untersuchungsprogramm nicht selbst dazu angehalten, die gesellschaftliche Konfliktkonstellation, in der sie agieren, in dem Verfahren als solche reflexiv zum Gegenstand ihres gemeinsamen Diskurses zu machen. Eine solche Selbstreflexion, die auch die soziale Ebene mit einbezieht, setzt zunächst einmal eine gewisse kognitive Distanzierung von dem Konflikt und der eigenen Position in diesem Konfliktfeld voraus, bedingt mithin einen Wechsel aus der Sicht des engagierten Teilnehmers in die Beobachterperspektive. Für einen solchen Perspektivwechsel könnte eine sozialwissenschaftliche Konfliktfeldanalyse Informationen und Beschreibungsmöglichkeiten anbieten. Diese nicht zu nutzen, heißt, auf Angebote und Anreize zur kollektiven Selbstreflexion zu verzichten.

Wenn es zutrifft, wie von vielen Seiten immer öfter zu hören ist, daß viele Diskussionen über die Gentechnologie und insbesondere die immer wieder mit großem wissenschaftlichem Aufwand ausgetragenen Risiko-Kontroversen in vielerlei Hinsicht eigentlich "Stellvertreter-Debatten" sind, hinter denen sich ganz andere gesellschaftliche, politische und kulturelle Konfliktlinien verbergen, dann würde die erste Aufgabe eines reflexiv angelegten TA-Verfahren wohl darin liegen, die Beteiligten dazu anzuregen, dieses Durcheinander verschiedener Diskurse zunächst einmal zu entwirren und auch für Außenstehende nachvollziehbar zu machen. Nun ist auch das WZB-Verfahren ausdrücklich mit dem doppelten Anspruch angetreten, als TA "sowohl der Informationsgewinnung, als auch der rationalen Konfliktbearbeitung" zu dienen (van den Daele 1991: 40). Betrachtet man etwa retrospektive Analysen von alternativen Konfliktregelungsverfahren, dann lautet einer der einschlägigen Befunde, daß die beteiligten Parteien nicht zu einer gemeinsamen Problemlösung kommen konnten, wenn sie nicht zuvor eine geteilte Problemdefinition erarbeitet hatten (Bacow/Wheeler 1984). Für den Bereich von TA ist es mindestens sehr naheliegend, einen ähnlichen Zusammenhang zwischen Konfliktregelung, rationaler Konfliktbearbeitung und geteilter Konfliktdefinition zu unterstellen (Saretzki 1996). Daß ein TA-Verfahren gerade dann zu einer rationalen Konfliktbearbeitung gelangen und Wege zu einer rationalen Konfliktregelung aufzeigen könnte, wenn die Beteiligten darauf verzichten, auch die zugrundeliegenden gesellschaftlichen Konflikte gemeinsam zu definieren, das ist hingegen eine These, deren Tragfähigkeit wäre erst noch zu beweisen wäre.

3. Entscheidungsorientierte TA - ohne Policy-Analyse?

Der Ruf nach runden Tischen und partizipativen Formen der Bearbeitung von kontroversen Technologien wie der Gentechnik hat inzwischen auch die Ebene der Bundesländer erreicht. Ein Beispiel für ein ausdrücklich nicht expertenzentriertes, sondern dezentralisiertes und auf breite Partizipation in "geschützten Diskussionsräumen" angelegtes Konzept mit explizit landesspezifischem Bezug bildet etwa das Diskursprojekt "Gentechnologie in Niedersachsen", das in den Jahren 1995-96 an verschiedenen Orten in diesem Bundesland durchgeführt wurde. Die Projektleitung wurde von der Evangelischen Akademie Loccum übernommen, die organisatorische Durchführung lag weitgehend in den Händen eines Beratungsbüros (Hammerbacher Umweltconsult). Die Initiative zu einem diesem Projekt ging von der Landesregierung aus. So hatte der Ministerpräsident Gerhard Schröder 1994 in seiner Regierungserklärung angekündigt, die Landesregierung werde "Foren bereitstellen ... auf denen die Kontroverse zwischen den Mahnern und den Machern ausgetragen werden kann". Diese Debatte müsse "ergebnisoffen" geführt werden.

Das Verfahren setzte sich nicht nur prozeßbezogene Ziele (Beteiligung aller zum Thema Gentechnik meinungsbildenden und betroffenen gesellschaftlichen Gruppen in Niedersachsen, Erkennen der Gründe für unterschiedliche Interessen und Positionen, Suche und Erkennen von Konsens- und Dissensbereichen, Entwicklung von neuen Instrumenten der öffentlichen Kommunikation zum Thema Gentechnologie). Es sollte im Ergebnis auch dazu führen, Empfehlungen für Entscheidungsträger zu gewinnen, wobei alle Beteiligten zumindest implizit vor allem den Landtag und die Landesregierung im Auge hatten.

Obwohl zahlreiche Gruppen, die der Gentechnik grundsätzlich ablehnend gegenüberstehen, eine Teilnahme ebenso abgelehnt haben wie ein Verband aus dem Bereich der Lebensmittelindustrie, konnten die Veranstalter im Hinblick auf das Ziel einer breiten Partizipation am Ende doch darauf verweisen, daß es ihnen gelungen ist, mehr als 170 Personen aus über 100 verschiedenen Organisationen und Gruppen an irgendeiner Stelle in dem Verfahren zu beteiligen. Von den Teilnehmern der einzelnen Veranstaltungen hat sich niemand über eine gezielte Ausgrenzung bestimmter Themen und Fragestellungen beschwert, sodaß man dem Verfahren auch im Hinblick auf die inhaltliche Agenda eine vergleichsweise große thematische Offenheit nicht absprechen kann. Im Unterschied zum WZB-Verfahren wurden in dem niedersächsischen Diskursprojekt auch Fragen nach der Verteilung von Kosten und Nutzen und daraus resultierende soziale und ökonomische Konfliktlagen direkt zum Gegenstand der Diskussion gemacht (vgl. EAL 1995/96)

Während das Diskussionsklima und die Offenheit des Verfahrens für unterschiedliche Anliegen von den Beteiligten überwiegend positiv beschrieben wurden, fiel die Bewertung des Verfahrens hingegen sehr viel zurückhaltender aus, wenn nach den inhaltlichen Ergebnissen gefragt wurde. Journalistische Beobachter hatten bereits während des Verfahrens kritisch vom immer gleichen Schlagabtausch gesprochen. Will sagen: in dem Verfahren wurden die inzwischen gut bekannten Positionen und Argumentationsmuster der bereits andernorts geführten Gentechnik-Debatte im wesentlichen bloß reproduziert, ohne daß sich bedeutende neue Gesichtspunkte oder nennenswerte grundlegende Klärungsprozesse ergeben hätten. Die erzielten Übereinstimmungen seien sehr allgemein und vage, die wenigen im Konsens formulierten Empfehlungen für Entscheidungsträger vorwiegend appellativ, in ihren praktischen Konsequenzen und Umsetzungschancen jedenfalls weitgehend ungeklärt.

Das Diskursprojekt "Gentechnologie in Niedersachsen" wurde zwar nicht offiziell als TA-Verfahren definiert. Im Hinblick auf den Bezug zu landespolitischen Entscheidungen hätte es allerdings sehr viel mehr zur Klärung von Streitfragen beitragen können, wenn sich die einzelnen Diskursveranstaltungen stärker an einer Definition des spezifisch landesbezogenen Beratungsbedarfes orientiert hätten. Das Diskursprojekt ist zwar mit dem Ziel der Gewinnung von Empfehlungen für Entscheidungsträger angetreten. Bei der Strukturierung des Arbeitsprogramms wurde aber auf eine systematisch angelegte vorgängige Vergegenwärtigung der verfügbaren landesspezifischen Handlungsspielräume und Steuerungsmöglichkeiten weitgehend verzichtet. Mit anderen Worten: Das analytische Potential einer Policy-Analyse (im Sinne der dritten Ebene des strategischen Rahmenkonzepts von TA) blieb ungenutzt.

Der Erkenntnisgewinn eines Vorgehens, dessen Fokus auf die landespolitische Arena ausgerichtet ist, ergibt sich nicht zuletzt daraus, daß die in föderalen Systemen übliche Strategie der Entverantwortlichung von politischen Akteuren durch Verweis auf globale Einflüsse und Zuständigkeiten auf nationaler oder europäischer Ebene in Schwierigkeiten geraten könnte: Für die politische Öffentlichkeit eines Bundeslandes könnte dann klarer erkennbar werden, welche Fragen auf der landespolitische Bühne entschieden werden (können) und welche nicht. Sollte sich dabei am Ende herausstellen, daß die Handlungsspielräume der Landespolitik dabei effektiv nicht so groß (oder so klein) sind, wie die beteiligten Akteure in dem einen oder anderen Kontext manchmal glauben machen wollen, so wäre auch das eine Erkenntnis, aus der man Konsequenzen für die eigene Urteilsfindung ziehen kann.

Anmerkungen

(1) Dieses Vorgehen im Bezugsrahmen eines technikinduzierten Ansatzes ist gleich auf der Auftaktkonferenz von dem Vertreter einer Umweltgruppe grundsätzlich in Frage gestellt worden (vgl. dazu Gill 1991, van den Daele 1994: 112ff.). Auf die grundlegende und schon oft angeprochene Debatte um die Frage technikinduzierter vs. probleminduzierter Ansatz in der TA kann ich in diesem Zusammenhang aus Platzgründen nicht noch einmal näher eingehen.

(2) Ansätze zu einer solchen Analyse lassen sich außer im Gutachten zur Ernährungssicherung in der Dritten Welt von Susanne Neubert und Jürgen Knirsch etwa in dem Gutachten über "betriebs- und volkswirtschaftliche Auswirkungen" der HR-Technik von Volker Beusmann finden, das allerdings umfangreichere eigene Berechnungen zur betriebswirtschaftlichen Rentabilität der HR-Technik bei verschiedenen Kulturpflanzenarten enthält und Probleme wie mögliche Konzentrationstendenzen in der Saatzuchtbranche und ihre Rückwirkungen auf die mittelständischen Betriebe letztlich nur thematisiert, aber nicht näher analysiert hat.

Literatur

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EAL (=Evangelische Akademie Loccum) (Hrsg.) 1995/96:
Diskursprojekt Gentechnologie in Niedersachsen.
Rundbriefe Nr. 1-4, Rehburg-Loccum.

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In: GID - Gen-ethischer Informations Dienst, Jg. 7, Nr. 65/66 (März 1991), 15-21.

Paschen, H., Petermann, Th. 1992:
Technikfolgen-Abschätzung: Ein strategisches Rahmenkonzept für die Analyse und Bewertung von Techniken. In: Thomas Petermann (Hrsg.), Technikfolgen-Abschätzung als Technikforschung und Politikberatung.
Frankfurt a.M./New York: Campus, 151-183.

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Technologiefolgenabschätzung - ein neues Verfahren der demokratischen Konfliktregelung?
In: Peter Henning Feindt u.a. (Hrsg.), Konfliktregelung in der offenen Bürgergesellschaft.
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Warum brauchen wir neue Politikformen?
In: Akademie der Politischen Bildung (Hrsg.), Reform des Staates - neue Formen kooperativer Politik, Bonn.

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Zum Forschungsprogramm der Abteilung "Normbildung und Umwelt", Berlin: WZB.

van den Daele, Wolfgang 1994:
Technikfolgenabschätzung als politisches Experiment. Diskursives Verfahren zur Technikfolgenabschätzung des Anbaus von Kulturpflanzen mit gentechnisch erzeugter Herbizidresistenz.
In: Gotthard Bechmann/Thomas Petermann (Hrsg.), Interdisziplinäre Technikforschung. Genese, Folgen, Diskurs.
Frankfurt a. M./New York: Campus, 111-146.

Kontakt

Thomas Saretzki
Universität Hamburg
Institut für Politische Wissenschaft
Allende-Platz 1
D-20146 Hamburg

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Was kommt nach dem Konsens?
Bemerkungen zum Diskurs über diskursive Technikfolgenabschätzung

von Fritz Gloede, ITAS

1. Dissens-Konsens-Dissens

Am Anfang war Dissens. Diese an ein differenztheoretisches Credo erinnernde Beobachtung ist zu machen, wenn man auf den Beginn der neuerlichen Suche nach Konsens in den gesellschaftlichen Kontroversen über Technik zurückblickt. So weit ich sehe, neigte sich die Hegemonie des "Technikgestaltungs-Diskurses" bereits Ende der achtziger Jahre dem Ende zu, während zugleich der Ruf nach gesellschaftlicher Konsensbildung immer nachdrücklicher erschallte (Gloede 1994a). Die nicht zuletzt von der Technikgeneseforschung weit geöffneten "windows of opportunity", die die Sicht auf Wahlmöglichkeiten unter einer Vielzahl von Entwicklungsoptionen freigeben sollten, schlossen sich bereits, bevor der Sturm der bekannten Standortdebatten zu tosen begann, diesem sozio-politischen Vorboten einer globalen Klimakrise. Immer klarer trat eine veränderte Auffassung zutage, derzufolge technische Innovation sich ungehindert durch staatliche Hemmnisse und gesellschaftliche Konflikte ihre Bahn brechen müsse. Dies ging einher mit einer Rückstufung der Vorsorge-Aufgabe und dem Bekenntnis zu Technikchancen, die nun einmal nicht ohne Risiken zu haben seien. Weniger der Segen, den Technik einmal dargestellt haben sollte, wurde beschworen als vielmehr die blanke Überlebensnotwendigkeit für Deutschland im Konkurrenzstrudel der Weltmärkte. Dafür mußte nun "Konsens" eingefordert werden - und diese Forderung stieß, wen wundert's, bereits früh auf Widerspruch. "Was ohnehin geschieht, soll nicht bloß hingenommen werden. Was man stillschweigend vorausgesetzt hatte, die sogenannte Akzeptanz, wird nun ausdrücklich erbeten", schrieb Konrad Adam bereits 1991 in der FAZ. Sicher hat auch ihm die Erfahrung mit der Atomkontroverse zu der Einschätzung verholfen, daß der Wunsch nach allgemeiner Zustimmung häufig mit der Drohung verbunden ist, "die Widerwilligen für bösartig oder für schwachsinnig zu erklären." In politischen Verlautbarungen wird dieser Zusammenhang gelegentlich wenig verbrämt ausgesprochen. So sieht der BMWi-Entwurf für den Bericht der Bundesregierung "Info 2000" es als entscheidend für den Erfolg der Informationsgesellschaft an, daß "in breiten Kreisen der Bevölkerung (...) eine positive Grundhaltung gegenüber den modernen Informationstechniken" herrsche und die Bürger bereit seien, "die damit verbundenen Veränderungen zu akzeptieren und aktiv mitzugestalten." Daher(!) halte es die Bundesregierung für "erforderlich, auch in Deutschland einen Dialog mit allen betroffenen gesellschaftlichen Gruppierungen" zu führen (BMWi 1995).

Sozialwissenschaftliche Entwürfe für Kommunikationsstrategien tun sich dagegen meist etwas schwerer. In einem Teilbericht der groß angelegten Technikfolgenabschätzung des Schweizer Wissenschaftsrats wird zur "Kommunikation als Mittel der Gentechnikgestaltung" postuliert, diese habe "nicht zum Ziel, Akzeptanz zu schaffen, sondern (!) sie soll die Grundlagen liefern, auf denen gesellschaftlich akzeptable Entscheidungen über die Anwendungen der Gentechnik möglich sind." (Brauchbar/Stöcklin 1996, S. IV). Daß solche Entscheidungen bereits gefallen sind und ständig weiter fallen, scheint die Autoren jedenfalls nicht zu beirren.

Vor diesem Hintergrund ist es wenig erstaunlich, daß der Dissens zum Konsens erneuert wird - erstaunlicher weit mehr, daß dies verhältnismäßig selten geschieht. Man muß wohl der SPD-Grundwerte-Kommission angehören, um sich an Grundnormen parlamentarischer Demokratie zu erinnern; sei es an die im Gegensatz zu "Konsensrunden" unstrittige demokratische Legitimation der gewählten Volksvertretung, sei es an die Form demokratischer Mehrheitsentscheidungen zu kontroversen policy-Optionen, welche von der unterlegenen Opposition keineswegs verlangen, ihre Präferenzen aufzugeben "und anschließend Konsenslieder anzustimmen." (Moths 1996).

2. Demokratie mit beschränktem Konsensbedarf

Moths macht in seiner Polemik gegen die Sehnsucht nach Konsens darauf aufmerksam, daß diese selten zufällig auftritt und historisch in der Regel Krieg, Krisen und Konflikte ihre Auslöser sind. Insofern Konsens-Appelle Teil von Machtpraktiken sein können, die - wie auch Adam meinte - zur Akzeptanz ungeliebter Maßnahmen drängen und Widerständige in die Nähe zu Volksfeinden oder irrationalen Sachzwang-Leugnern rükken, stellt sich umso schärfer die Frage, ob und unter welchen Umständen denn der reklamierte Einigungsbedarf aus dem Elend fortdauernden Konflikts überzeugend hervorgeht oder nicht vielmehr von interessierten "Experten" mit dem Verweis auf unaufschiebbaren Handlungsdruck inszeniert wird. Selbst Moths' Appell an den bewährten parlamentarischen Wechsel zwischen Regierung und Opposition beruft sich implizit ja auf einen elementaren Konsens zur Verfassung des demokratischen Rechtsstaats, der bei genauerer historischer Betrachtung freilich auch unverkennbare Züge eines Kompromisses trägt. Moths' Behauptung, daß Kompromiß und Konsens "durch Welten getrennt" seien, ist zwar mit Blick auf die von ihm anvisierte Entscheidungsbeteiligung konfligierender Akteure verständlich, läßt sich bei weiterer Überlegung jedoch nicht unbedingt aufrechterhalten. Die demokratische Anerkennung alternativer Handlungsoptionen muß ebenso wie die Schließung akzeptierter Kompromisse auf allgemeiner gehaltene Konsensbestände rekurrieren. Ob solche Konsensbestände einer "diskursiven" Überprüfung hinsichtlich ihrer Vernünftigkeit und Gerechtigkeit standhalten oder durch (organisierte) Diskurse zu erneuern wären, steht auf einem anderen Blatt. An einer Leistungsfähigkeit der "Kraft des zwanglosen Arguments", wie Habermas sie mit seiner Diskurstheorie der Moral und seiner Vernunftbegründung des demokratischen Rechtsstaats (vgl. Habermas 1996) für möglich hält, sind immer wieder Zweifel geäußert worden.

Unter dem Eindruck verschiedener Einwände räumt Habermas durchaus ein, daß der letztlich geforderte Konsens vornehmlich die rechtsstaatlichen Verfahren und weniger die in diesen Verfahren produzierten Entscheidungen legitimieren können müßte. Durch zeitliche und institutionelle Restriktionen bedingt, begründeten diese Verfahren überdies "keine gültigen Ergebnisse, sondern begründen nur die Vermutung auf deren Rationalität", was günstigenfalls zu "rational akzeptablen" Entscheidungen führe, denen gegenüber Vorbehalte seitens Minderheiten bis hin zum Protest durchaus legitim seien (a.a.O., S. 343).

3. TA zwischen Politik und Forschung

Angesichts der zweifellos technikpolitischen Bedeutung von Technikfolgenabschätzung, deren Verhältnis jedoch in der Differenz von Einheit und Differenz zu sehen ist (Gloede 1994a), geht vielen neueren Forderungen die Differenz im Überschwang der Erwartungen verloren. Nur so scheint es verständlich, daß Partizipation an TA häufig als Beitrag zur "Demokratisierung" verstanden wird (Gloede 1994b). Umgekehrt etikettieren sich zahlreiche Versuche zu öffentlichen Dialogen, Verhandlungen und "runden Tischen" über Techniklinien oder Großprojekte, die unmittelbar als Veranstaltungen im Vorfeld politischer und administrativer Entscheidungen durchgeführt werden und häufig auf eine Initiative der entsprechenden Entscheidungsträger zurückgehen, gern als partizipative Technikfolgenabschätzung. Gemeinsam ist diesen Unternehmungen meist, daß sie weniger problemorientierte und entscheidungsberatende Forschung selbst organisieren und durchführen, als vielmehr sich auf solche (vorgängige) Forschung stützen müsen. Experten werden geladen und müssen sich kritischen Fragen stellen. Wesentliche Unterschiede zur TA-Vorstellung des klassischen "strategischen Rahmenkonzepts" bestehen jedoch in mindestens zweierlei Hinsicht:

Damit trägt das klassische Konzept sowohl der grundsätzlichen Differenz von Wissenschaft und Politik Rechnung als auch der Pluralität politischer Präferenzen und Akteure. In diesem Zusammenhang sollte man sich übrigens daran erinnern, daß das TA-Konzept in seiner Frühphase, vor dem Hintergrund der damals noch bestehenden - tendenziell technokratischen - Planungseuphorie eine solche Bescheidenheit keineswegs an den Tag gelegt hatte. Damals war durchaus noch beansprucht worden, mittels einer Verwissenschaftlichung von Politik optimale Lösungen identifizieren zu können. Solche Ansprüche verfielen jedoch bald der zersetzenden Kritik - die "Rhetorik von Konsensus-Politik" auf dem Feld von TA wurde gegeißelt (Wynne 1975). Daß heute diese historischen Lektionen vielfach in Vergessenheit geraten sind und "TA als Instrument der Abschätzung und Konsensfindung über Chancen und Risiken" zum Zwecke einer zukunftsorientierten Innovationspolitik zum Programm erhoben wird (sfs 1996), erscheint allenfalls insofern nachvollziehbar, als hier eindeutige Ergebnisse nicht mehr von wissenschaftlicher Autorität - gleichsam ex cathedra - erwartet werden, sondern von einer sozialen Inklusion interessierter und betroffener Bürger. Damit geht freilich eine Radikalisierung jener Bifurkation einher, die für den Institutionalisierungsprozeß von TA in Europa nachgezeichnet wurde - einer Bifurkation zwischen entscheidungsbezogener wissenschaftlicher Politikberatung und eher öffentlichkeitsbezogenen Aktivitäten, deren politikberatende Funktion weniger in wissenschaftlichen TA-Studien als vielmehr in der Organisation sozialer Kommunikationsprozesse gesehen werden wollte (vgl. Schmittel 1992, Gloede 1994a). In den Niederlanden hat diese Bifurkation sogar unmittelbaren institutionellen Niederschlag gefunden. Unverkennbar ist allerdings nach den bisherigen Erfahrungen, daß die hier praktizierten Verfahren (Konsensuskonferenzen, Bürgerforen etc.) keineswegs immer den Erwartungen auf "Konsens" gerecht werden. Auch sie produzieren nicht selten Minderheitsvoten und reproduzieren so Optionenvielfalt. Sind - wie bei Mediationen - organisierte Akteure an diesen Prozessen beteiligt, enden sie gelegentlich in einer Reproduktion des Ausgangsdissens'.

4. Konkurrenz oder Komplementarität?

Trotz der zweifellos bestehenden Differenzen zwischen dem klassischen TA-Konzept und dem bereits als neues "Rahmenkonzept" erwogenen "TA-Diskurs" müssen sich diese Konzepte nicht zwingend ausschließen. Auf wissenschaftlichen Input kann die Organisation sozialer Kommunikationsprozesse so wenig verzichten, wie es die Herstellung von "Konsens" gewährleisten kann. Im Fall von lokalen oder regionalen Mediationsprozessen, wo das Erzielen einer einvernehmlichen Lösung (etwa zu Standorten für technische Anlagen) Erfolgkriterium ist, wird man im Falle fortbestehenden Dissens' allerdings von einem Scheitern sprechen müssen.

Der Partizipationsgedanke andererseits ist bekanntlich dem klassischen TA-Konzept keineswegs fremd; er steht hier jedoch in einem funktionalen Kontext bei der Produktion kompetenter, praktikabler und möglichst auch legitimer Handlungsoptionen (Gloede 1994b). Ob die unter der Flagge einer "demokratisierten" Technikpolitik segelnden Versuche zur Organisation von Verhandlungen, Dialogen und Diskursen dem so transportierten Anspruch auf Entscheidungsberücksichtigung auf Dauer werden standhalten können, ist eher fraglich. Daran lassen jedenfalls sowohl die mit dem Diskursgedanken verbundene Aspiration auf moralische, wissenschaftliche oder rechtliche Verbindlichkeit seiner Resultate als auch die mit dem Demokratiebegriff einhergehende Implikation von Mehrheitsherrschaft zweifeln. Tatsächlicher Einfluß der Öffentlichkeit auf Entscheidungen, soweit er durch rechtlich institutionalisierte Verfahren im Ansatz eröffnet ist, wird in Zeiten der Standortkonkurrenz ja eher als hinderlich angesehen und in vielen Bereichen zurückgedrängt (vgl. etwa: van den Daele/ Neidhardt 1996, S. 48).

Insofern hat das "strategische Rahmenkonzept" der klassischen TA gegenüber den neuen Dialogverfahren vielleicht den Vorzug einer bewußteren Berücksichtigung von "Konfliktfeldern" und realistischen policy-Optionen, wie Saretzki meint (Saretzki 1996, in diesem Heft). Nicht zuletzt die häufig proklamierte "Freiheit" und "Ergebnisoffenheit" der organisierten sozialen Kommunikation scheint es mit sich zu bringen, daß hinsichtlich der realen sozio-politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen blinde Flecke auftreten (vgl. Heisel, 1996, in diesem Heft).

5. Konsensimplikationen klassischer TA

Gleichwohl hat auch das Programm der klassischen TA Probleme mit dem Konsens. Hier soll nur auf die Produktion der Handlungsoptionen hingewiesen werden, die als gleichermaßen mögliche Antworten zu der gestellten Ausgangsfrage verstanden wissen wollen. Zwar läßt dieses Programm es offen, wie die Optionen und ihre erwartbaren Folgen in der sozio-politischen Rezeption (nach unterschiedlichen Präferenzen und Kriterien) bewertet werden. Aber es muß doch unterstellen können, daß diese Optionen sich im Rahmen eines gleichermaßen akzeptierten Möglichkeitsraums bewegen. Wie leicht diese Unterstellung sich als falsch erweisen kann, läßt sich an den energiepolitischen "Pfaden" der ersten Enquete-Kommission "Zukünftige Kernenergiepolitik" studieren. Sie hatte mit den 4 Pfaden offensichtlich keinen Konsens auf der Ebene konkreter energiepolitischer Zielsetzungen erreicht, wohl aber auf der Ebene möglicher energiepolitischer Alternativen. Im Kern bestand dieser Konsens darin, daß auch zwei unterschiedliche Wege des (schnellen oder allmählichen) Ausstiegs aus der Atomenergienutzung als vereinbar mit der Aufrechterhaltung des erreichten gesellschaftlichen Wohlfahrtsniveaus anzusehen seien. Dieser in langen Auseinandersetzungen vermittelte Konsens wurde öffentlich alsbald unter dem Druck fortbestehender konfligierender Interessen und Überzeugungen aufgekündigt. Gleichwohl, und dies haben verschiedene Beobachter festgestellt, fand der Konsens seinen Niederschlag in der parlamentarischen Etablierung jener realpolitisch für möglich gehaltenen Alternativen.

Das Beispiel des Atomenergie-Konflikts kann nun mindestens in zweierlei Hinsicht als exemplarisch für einen verständlichen Ruf nach konsensorientierten Diskursen gelten. In kognitiver Hinsicht drehte sich der Streit neben dem fragwürdigen Nutzen der Atomenergie um deren hypothetische Risiken. Dementsprechend kam es schon hier - nach einer längeren Phase konfrontativen Expertenstreits - zu Versuchen einer diskursiven Bewältigung von Unsicherheit. Politisch-praktisch wurde (und wird zuweilen noch heute) beklagt, daß die teils gewaltsamen Auseinandersetzungen um die Ansiedlung von Atomkraftwerken zu einer Gefährdung der Sozialintegration und zur Blockade jeglicher Entscheidungsoption geführt hätten. Tatsächlich ist bis heute eine gewisse Immobilität in der Atomenergiepolitik nicht zu verkennen. Der Konsens der ersten Enquete-Kommission "Zukünftige Kernenergiepolitik" hat jedoch tendenziell dazu geführt, den zunächst "unendlichen Konflikt" um die Atomenergienutzung in einen "endlichen" zu überführen und damit die Auseinandersetzung über Alternativen zukünftigter Energiepolitik zu einem "rationalen Dissens" zu machen (vgl. Miller 1992). Miller hebt bei diesem Begriff die Gleichzeitigkeit von Konsens auf der Ebene kommunikativer Verständigung und Dissens auf der Ebene kollektiver Akzeptanz ausdrücklich hervor. Dabei bezieht sich die kommunikative Verständigung auf eine geteilte Wahrnehmung des Streitgegenstands. Im Konzept der klassischen TA würde man sagen, es wird eine geteilte Problemdefinition gemeinsam mit den Auftraggebern bzw. Adressaten ausgehandelt, vor deren Hintergrund Lösungsoptionen erst als Lösungsoptionen gelten können. In vielen Fällen liegt hierin keine wesentliche Schwierigkeit; über den Horizont des Möglichen und Machbaren besteht im etablierten Parteiensystem vielfach weit mehr Konsens, als dies in Einzelkontroversen erscheint.

Von zwei Seiten her kann diese Voraussetzung jedoch unter Druck geraten:

Unter solchen Bedingungen können bereits bestehende Konflikte virulent werden oder neue in Erscheinung treten, mit der Folge einer nicht mehr selbstverständlichen Entscheidungsproduktion, im Grenzfall einer Entscheidungsblockade. Gleiches läßt sich sicher für wissenschaftliche Kontroversen sagen, insbesondere dann, wenn sie mit sozio-politischen Kontroversen (wie bei der Gentechnik) verzahnt sind. Solche Situationen kognitiver Ungewißheit, normativen Dissens' und praktischer Entscheidungsblockierung könnten als Kandidaten für eine diskursive Bewältigung angesehen werden, bei der ein sicherer Boden für sinnvolle wissenschaftliche Kontroversen, für Konsens über den Dissens und für die Eröffnung praktikabler Handlungsalternativen gesucht wird.

6. Transaktionskosten von Diskursen - zu hoch?

Dem begegnen jedoch zahlreiche Schwierigkeiten. Zunächst einmal ist vorab keineswegs klar, ob eine solche Situation vorliegt und ob insofern wissenschaftliche, ethische oder politisch-praktische Diskurse überhaupt "erforderlich" sind - d.h. im Interesse aller Konfliktbeteiligten liegen. Ganz generell sind prozedurale Lösungen von Konflikten nicht alternativlos, sondern stehen in Konkurrenz zu anderen Strategien (vom passiven Aussitzen im Vertrauen auf die "Macht der Verhältnisse" bis hin zur gewaltsamen Austragung strittiger "Geltungsansprüche"). Ferner sind nicht alle konfliktbewältigenden Verfahrenslösungen sinnvoll als Diskurs anzusehen. Auch wenn über die Leistungsfähigkeit von Verfahren kein generelles Einvernehmen besteht (Bechmann 1996, in diesem Heft), so stellt die Prozeduralisierung von Entscheidungen an sich ja nichts neues dar. Neu sind ggf. die in ihnen erörterten Themen, die einbezogenen Akteure und/oder die Regeln, nach denen Ergebnisse produziert werden. Dies läßt sich für Verfahren der Bürgerbeteiligung, für Mediationen und Standortverhandlungen wie auch für die verschiedentlich geforderten plebiszitären Elemente sagen, die in den bestehenden Verfassungsrahmen zu integrieren wären.

Dementsprechend stoßen etwa Mediationsverfahren mit organisierten Bürgergruppen grundsätzlich auf die gleichen demokratietheoretischen Besorgnisse wie die längst etablierten neokorporatistischen Verhandlungssysteme zwischen Industrie und Verwaltung (van den Daele/Neidhardt 1996, S. 44 ff.).

Die Einigungschancen in solchen - auf erweiterte Reflexion und Inklusion abstellenden - Verfahren sind umso höher einzuschätzen, je mehr sie auf vorgängige Konsensressourcen zurückgreifen können. In manchen Fällen liegt nämlich unstrittiges Vertrauen auf die Wissenschaft, Einverständnis über die generelle Notwendigkeit von Maßnahmen wie zu Verfahren der Klärung verbleibender Interessengegensätze vor. Wo jedoch die kognitiven, normativen und praktischen Konsensreserven weitgehend verbraucht erscheinen, wie dies für längere Zeit im Atomkonflikt ebenso der Fall war wie im Gentechnikkonflikt, reicht die Erweiterung von sozialer Inklusion und kognitiver Reflexion nicht aus. Diskurse zur Wiedergewinnung elementarer Konsensressourcen, so könnte man im Anschluß an Peters vermuten, können sich nicht mit erweiterter Reflexion auf ihren Gegenstand begnügen, sondern erfordern Reflexivität bzw. Selbstreflexivität (Peters 1993, S. 391 ff.). Implizite kognitive, normative und prozedurale Voraussetzungen, die die Diskursteilnehmer mitbringen, müssen - auch in ihren wechselseitigen Bezügen - zum Gegenstand einer zwar nicht grenzenlosen, aber "ergebnisoffenen" Erörterung werden.

7. Prädiskursive Paradoxieproduktion

Ohne hier in eine weitere Differenzierung solcher Diskurse nach ihren primären Bezugsproblemen eintreten zu können, dürfte schon hinreichend deutlich geworden sein, für wie unwahrscheinlich ihr Zustandekommen anzusehen ist. Abgesehen von den Problemen, denen sich jede Prozeduralisierung von Entscheidungen ausgesetzt sieht (vgl. Bechmann 1996, in diesem Heft) muß offenkundig von den Diskursteilnehmern eine weitreichende Bereitschaft erwartet werden, ihre (partikularen) Gewißheiten, Überzeugungen und Positionen zur Disposition zu stellen.

So lassen sich wohl auch die Paradoxien verstehen, auf die van den Daele und Neidhardt Diskurse als besonders anspruchsvolle Versuche, "mit Argumenten Politik zu machen", zulaufen sehen.

Auf der einen Seite scheinen Diskurse, die ja nur mit einer endlichen Zahl von Teilnehmern vorstellbar sind, mit wachsendem internen "Lernerfolg" ihren praktischen Erfolg in der Außenwelt der Konflikte zu unterminieren und damit "den Diskurs als soziales System sprengen." (a.a.O., S. 40)

Auf der anderen Seite läßt sich vermuten, daß die Hoffnung auf diskursive Wiederherstellung von Konsensressourcen umso aussichtsloser ist, je mehr diese eigentlich benötigt würden. "Je grundsätzlicher der Konflikt jedoch ist, - und das heißt: je notwendiger es eigentlich wäre, die Fronten durch Kommunikation in Bewegung zu setzen -, umso wahrscheinlicher ist es, daß er bei formalen Entscheidungsinstanzen außerhalb von deliberativen Verfahren landen wird." (ebd.)

Beide Paradoxien verweisen auf prädiskursive Voraussetzungen von Diskursen, die in der Regel nicht gegeben sind. Gerade sie aber kann der Diskurs nicht aus sich selbst heraus generieren.

8. Klassische TA - revisited

Angesichts solcher Umstände, über die sicher vieles mehr zu sagen wäre - gerade auch in bezug auf das Diskursprojekt des WZB zu gentechnisch erzeugter Herbizidresistenz (vgl. Schomberg 1996, in diesem Heft) - ergibt sich eine für manche sicher überraschende Pointe. Während andernorts noch der Diskurs als mögliches neues Rahmenkonzept für TA erwogen wird, münden die Überlegungen derer, die mehrjährige Erfahrungen mit dem Versuch zu diskursiver TA gemacht haben, in eine vorsichtige Rehabilitation des klassischen TA-Konzepts ein. Da Konflikte nicht nur kognitive, sondern auch normative Dimensionen hätten und letztere Raum für divergierende Wertungen und Interessen ließen, werde der Diskurs "schließlich auf Lösungsalternativen zulaufen, zwischen denen nicht mehr nach Gründen entschieden werden kann." (van den Daele/Neidhardt 1996, S. 39). Letztlich handelt es sich hier um nichts anderes als um die Umschreibung einer "partizipativen" Technikfolgenabschätzung klassischen Zuschnitts, an deren Ende wissenschaftlich unbewertete Handlungsalternativen zur gefälligen Beachtung durch unterschiedliche politische Lager stehen. Dies gilt umsomehr, als die Abwägung zwischen potentiell konfligierenden Zielen und Folgen-Dimensionen "(ökonomische, sozial-politische, ökologische usw.)" meist zu mehreren möglichen Kombinationen führen, "von denen keine als die einzig vertretbare ausgezeichnet werden kann" (ebd.). Zu eben diesem Schluß sind lange vor dem Abschluß des WZB-Projekts bereits recht viele TA-Experten gekommen.

Eine Lösung ggf. drängender Konsensprobleme, wie sie oben (Pkt. 5) skizziert wurden, ist damit freilich nicht verbunden.

Literatur

Brauchbar, Mathis; Stöcklin, Stefan (1996):
Biotechnologie und Lebensmittel. (Teilbericht f): Kommunikation über Bio- und Gentechnologie bei Lebensmitteln in der Schweiz.
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"Regierung durch Diskussion" - Über Versuche mit Argumenten Politik zu machen.
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Habermas, Jürgen:
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Die Sehnsucht nach Konsens kommt wieder stark in Mode - über Kompromiß, Konsens und demokratische Gefahren.
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Peters, Bernhard (1993):
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Schmittel, Wolfram (1992):
International vergleichende Analyse der Institutionalisierung von Technikfolgenabschätzung.
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Dialogische Technikfolgenabschätzung in der Bio- und Gentechnologie -
Ein Projekt des Arbeitskreises "Technikfolgenabschätzung und -bewertung" des Landes NRW.

Wynne, Brian (1975):
The Rhetoric of Consensus Politics: A Critical Review of Technology Assessment.
In: Research Policy 4, S. 108 - 158.

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