Schwerpunktthema: "Global zukunftsfähige Entwicklung - Perspektiven für Deutschland"

Konzeptionelle Aspekte von Nachhaltigkeitsindikatorensystemen

Nach der Formulierung von generellen Zielen und Regeln für eine nachhaltige Entwicklung (siehe den Beitrag von Jörissen, Brandl, Kopfmüller, Paetau in diesem Schwerpunkt), stellt die Entwicklung bzw. Auswahl von auf diese Regeln bezogene Nachhaltigkeitsindikatoren einen weiteren Schritt zur Operationalisierung des Leitbilds im Rahmen des HGF-Strategiefondsprojekts dar. Die in der Vorstudie durchgeführte Bestandsaufnahme zu Nachhaltigkeitsindikatorensystemen diente der Klärung der Frage, inwieweit bei der Entwicklung eines Indikatorensystems für das HGF-Projekt auf vorliegende Ansätze zurückgegriffen werden kann, sowohl in konzeptioneller Sicht als auch im Hinblick auf die Auswahl von Indikatoren und die Datenverfügbarkeit.

Anforderungen an Nachhaltigkeitsindikatoren

An Nachhaltigkeitsindikatoren bzw. Indikatoren allgemein werden - sichtet man die Literatur - verschiedene Anforderungen gestellt, die sich in wissenschaftliche, funktionale, nutzerbezogene und praktische Anforderungen unterscheiden lassen und in Tabelle 1 aufgelistet sind.

Es dürfte wohl kaum einen Indikator geben, der alle diese idealtypischen Anforderungen erfüllt. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass gewisse Konflikte bei der Anwendung dieser Kriterien auftreten können. Beispielsweise bedeutet die Verdichtung von Information für den Bedarf von Politik und öffentlicher Kommunikation in der Regel eine Simplifizierung der Zusammenhänge und damit Abstriche an dem Anforderungskriterium "Adäquanz der Abbildung", das aus wissenschaftlicher Sicht von Bedeutung ist und eher umfangreiche Indikatorensysteme erfordern würde, die der Komplexität der jeweiligen Zusammenhänge gerecht werden (SRU 1998, S. 95).

Tabelle 1: Anforderungen an Nachhaltigkeitsindikatoren

Quellen: Walz et al. 1996; SRU, 1998; Opschoor, Reijnders 1991; Lüdeke, Reusswig 1999; UK Department of the Environment 1996; eigene Ergänzungen

Im einzelnen kann hier auf diesen Anforderungskatalog nicht eingegangen werden; von besonderer Bedeutung sind u. E. aber die nutzeradäquate Verdichtung nachhaltigkeitsrelevanter Informationen und der Zielbezug von Indikatoren.

Die Frage der Verdichtung ist eines der zentralen Probleme, mit denen man bei der Entwicklung von Indikatorensystemen konfrontiert ist. Der notwendig Grad der Verdichtung hängt dabei von den Verwendungszusammenhängen eines Indikatorensystems ab. Für die Politik und die öffentliche Kommunikation über Nachhaltigkeit ist zum Beispiel ein hoher Verdichtungsgrad erforderlich, während z. B. für wissenschaftliche Analysen ein geringerer Verdichtungsgrad adäquat sein dürfte. Man kann in diesem Zusammenhang auch von einer Hierarchie von Indikatoren sprechen, die unterschiedlichen Zwecken oder Nutzen dienen (vgl. Abb. 2).

Eine Verdichtung von Daten kann dabei einerseits durch Aggregation von Einzelindikatoren erfolgen, andererseits durch Auswahl von Schlüssel- bzw. Leitindikatoren, die repräsentativ oder dominant für bestimmte Entwicklungen sind. Beispielsweise kann man für die Treibhausgasproblematik einen aggregierten Indikator bilden, indem man die Emissionen der verschiedenen Treibhausgase mittels ihrer Global Warming-Potentiale aggregiert, oder die CO₂-Emissionen als Schlüsselindikator auswählen, weil sie gegenwärtig den deutlich überwiegenden Teil der Treibhausgasemissionen ausmachen. Bei der Bildung aggregierter Indikatoren darf allerdings nicht verkannt werden, dass es nur wenige Bereiche gibt, in denen dies relativ einfach in wissenschaftlich befriedigender Weise möglich ist. Wo solche Aggregationen über phy sikalische oder chemische Eigenschaften nicht möglich sind, gehen in Aggregationen oft umstrittene Quantifizierungen und Gewichtungen ein. Dies trifft insbesondere auf solche Versuche zu, die darauf ausgerichtet sind, das Bruttosozial- bzw. -inlandsprodukt als inzwischen stark kritisiertem Wohlstandsindikator durch einen einzigen Nachhaltigkeitsindikator bzw. -Index zu ersetzen, wie z. B. der von Daly und Cobb (1991) entwickelte "Index of Sustainable Economic Welfare" (ISEW).

Als weiteres wesentliches Anforderungsmerkmal ist der Zielbezug von Indikatoren anzusehen. Nachhaltigkeitsindikatoren sollten von vornherein auf Zielvorstellungen für eine nachhaltige Entwicklung bezogen werden. Nur bei entsprechendem Zielbezug können sie unmittelbar als Instrument zur Überprüfung des Entwicklungsverlaufs einer Gesellschaft eingesetzt werden (SRU, 1998, S. 94). Verschiedentlich wird sogar gefordert, dass sie von vornherein als Soll-Ist-Indikatoren bzw. "Distance- to-Target"-Indikatoren formuliert werden sollten (z. B. Opschoor, Reijnders, 1991, S. 9). Dies würde natürlich voraussetzen, dass bereits quantifizierte Nachhaltigkeitsziele vorliegen, was jedoch in Deutschland und auch in anderen Ländern keineswegs der Fall ist, und in vielen Fällen dürfte eine Quantifizierung von Nachhaltigkeitszielen auch kaum möglich sein, z. B. in der sozialen und institutionellen Dimension.

Die Entwicklung von Nachhaltigkeitszielen und -indikatoren ist als ein simultaner Prozess anzusehen, indem zunächst qualitative Zielvorstellungen für eine nachhaltige Entwicklung entwickelt werden, diesen geeignete Indikatoren zugeordnet werden und in einem nächsten Schritt, soweit möglich, quantitative Nachhaltigkeitsziele, bezogen auf diese Nachhaltigkeitsindikatoren, abgeleitet werden, d.h. als Sollwerte für Indikatorwerte. Eine solche Vorgehensweise wird auch im HGF-Vorhaben gewählt.

Vorliegende Systeme von Nachhaltigkeitsindikatoren

Die Forschung zu Nachhaltigkeitsindikatoren ist gegenwärtig stark im Fluss. Aktivitäten finden auf verschiedenen Ebenen statt, insbesondere auch auf der kommunalen Ebene im Rahmen von lokalen Agenda 21-Prozessen. Hier sollen einige konzeptionelle Aspekte vorliegender Indikatorensysteme, die für die nationale Ebene entwickelt wurden, vergleichend herausgestellt werden.

Sie betreffen

• den inhaltlichen Rahmen von Indikatorensystemen (indicator framework),
• die zugrundegelegten Indikatorenmodelle und
• den Grad der Aggregation bzw. Verdichtung.

Inhaltlicher Rahmen von Nachhaltigkeitsindikatorensystemen

Der umfassendste Ansatz der bisher vorliegenden Indikatorensysteme ist zweifellos das Indikatorensystem der CSD mit 130 Indikatoren. Den inhaltlichen Rahmen hierfür bilden die Ziele und Anforderungen einer nachhaltigen Entwicklung, wie sie in den verschiedenen Kapiteln der Agenda 21 formuliert sind. Die CSD untergliedert ihr Indikatorensystem nach den vier Dimensionen von Nachhaltigkeit: Ökologie, Ökonomie, Soziales und Institutionelles. Die CSD versteht ihren Indikatorenansatz als Auswahlmenü, aus dem die verschiedenen Länder die für den Kontext ihres Landes geeigneten Indikatoren auswählen können. Damit soll ein Kompromiss zwischen der internationalen Konsistenz bzw. Vergleichbarkeit der Indikatoren und ihrer nationalen Kontextualisierung, für die eine Reflektierung unterschiedlicher nationaler inhaltlicher Schwerpunkte und nationaler Datenverfügbarkeit notwendig ist, geboten werden (Walz et al. 1996, S. 309). Die CSD führt gegenwärtig eine Pilotphase durch, in der in einigen Ländern eine praktische Erprobung des Indikatorensystems erfolgen soll. An dieser Pilotphase beteiligt sich auch Deutschland. Die Ergebnisse über die Pilotphase in Deutschland zeigen, dass kontextuelle Anpassungen für Deutschland erforderlich waren. Dies manifestiert sich in Streichungen und Hinzufügungen von Indikatoren (BMU 1999).

Das britische Indikatorensystem und das Indikatorensystem des US President's Council on Sustainable Development ähneln im Ansatz dem Vorgehen, das im HGF-Vorhaben vorgesehen ist. Den inhaltlichen Rahmen beim britischen Indikatorensystem bilden Regeln für eine nachhaltige Entwicklung. Dabei werden die bekannten Regeln zur Nutzung erneuerbarer und nicht-erneuerbarer Ressourcen und zur Tragekapazität sowie zum Schutz der menschlichen Gesundheit zugrundegelegt, darüber hinaus eine Regel zu einer nachhaltigen ökonomischen Entwicklung. Eine weitere Untergliederung der Indikatoren innerhalb der Regelstruktur erfolgt dann nach Themen- oder Problembereichen. Die soziale und institutionelle Dimension von Nachhaltigkeit bleibt dabei allerdings weitgehend ausgeblendet.

Indikatormodelle

Viele der vorliegenden Systeme von Nachhaltigkeitsindikatoren basieren implizit oder explizit auf dem Pressure-State-Response-Modell der OECD, so insbesondere auch das System der CSD mit seinem Driving force-State-Response (DSR)-Ansatz, wobei jedoch die wenigsten Ansätze eine explizite Zuordnung der vorgeschlagenen Indikatoren zu diesen drei Typen von Indikatoren vornehmen. Oft werden auch Pressureindikatoren zugleich als State-Indikatoren verwendet, wenn sich ein geeigneter State-Indikator nicht formulieren lässt. Der US President's Council on Sustainable Development verwendet das PSR-Modell nicht, sondern formuliert Fortschrittsindikatoren (indicators of progress), bei denen jeweils die gewünschte Richtung für die zeitliche Entwicklung des Indikators angegeben wird.

Generell zeigt sich, dass sich das für Umweltindikatoren entwickelte PSR-Modell nicht nahtlos auf die ökonomische, soziale und institutionelle Dimension übertragen lässt. Dies zeigt sich u.a. darin, dass es selbst der CSD in vielen Fällen nicht gelungen ist, dieses Konzept durchzuhalten und Indikatoren aller drei Typen zu formulieren. Generell scheint der DSR-Ansatz zu einfach, um die komplexen Wechselwirkungen (interlinkages) zwischen den verschiedenen Dimensionen abzubilden.

Der Grad der Aggregation bzw. Verdichtung

Nationale Indikatoren stellen natürlich bereits Aggregationen über die räumliche Ebene dar; die meisten Indikatorensysteme verzichten bisher auf eine räumliche Disaggregation. Dadurch besteht die Gefahr, dass regionale oder räumlich-spezifische Nachhaltigkeitsrisiken verdeckt werden. Deshalb erscheint eine räumliche Disaggregation in spezifischen Fällen wünschenswert und ist für regionale Fallstudien un erlässlich (s. den folgenden Beitrag von Backhaus und Weiers).

Zum Vorgehen bei der Indikatorenbildung im HGF-Vorhaben

Der Top-down Ansatz bedeutet zunächst, dass die in diesem Vorhaben entwickelten Regeln zur Nachhaltigkeit den inhaltlichen Rahmen des Indikatorensystems bilden werden. Das heißt, den Regeln werden Indikatoren zugeordnet, wobei bei der Auswahl der Indikatoren der nationale Kontext Deutschlands bereits berücksichtigt wird.

Der problemorientierte Ansatz dient der Fokussierung des Indikatorenansatzes auf zentrale in der Öffentlichkeit oder der Wissenschaft diskutierte Probleme der Nachhaltigkeit, d.h. eine Liste als zentral angesehener Nachhaltigkeitsprobleme dient als Filter zur Reduktion der Komplexität und damit der Zahl der Indikatoren für das Indikatorensystem.

Der Bottom-up-Ansatz bedeutet, dass für die Auswahl der Indikatoren zunächst eine Sichtung des vorliegenden umfangreichen statistischen Materials aus der Wirtschafts-, Sozial- und Umweltberichterstattung sowie der vorliegenden Nachhaltigkeitsindikatorensysteme erfolgt und dadurch gleichzeitig die Datenverfügbarkeit und der Aufwand der Datenbeschaffung geprüft werden. Dies schließt nicht aus, dass durch das Top-down-Vorgehen auch ein Bedarf für Indikatoren deutlich werden kann, für die bisher keine geeignete Datenbasis vorliegt.

Bezüglich des Indikatorenmodells ist ein flexibles Vorgehen vorgesehen, wobei, soweit möglich oder sinnvoll, dem Dri ving-force-State-Response-Modellansatz gefolgt werden soll.

Auf Aggregation wird weitgehend verzichtet, eine angemessene Beschränkung der Indikatorenzahl wird durch Auswahl von Leitindikatoren angestrebt.

BUND, MISEREOR (Hrsg.), 1996: Zukunftsfähiges Deutschland. Ein Beitrag zu einer global nachhaltigen Entwicklung (Studie des Wuppertal Instituts für Klima, Umwelt, Energie), Basel, Boston, Berlin.

Daly, H. E;, Cobb, C. , 1991: Der "Index of Sustainable Economic Welfare" oder: Hat die Wohlfahrt in der Gesellschaft wirklich zugenommen? In: Diefenbacher, H.; Habicht-Erenler, S. (Hrsg.): Wachstum und Wohlstand: neuere Konzepte zur Erfassung der Sozial- und Umweltverträglichkeit. Metropolis-Verlag, Marburg

Gutiérrez-Espelate, 1994: The Approximated Sustainability Index: A Tool for Evaluating Sustainability National Performance. Contribution to the Network Seminar on Sustainable Development by NEF. University of Costa Rica.

Jischa, M. , 1999: Technikfolgenabschätzung in Lehre und Forschung. In: Petermann, T.; Coenen, R. (Hrsg.): Technikfolgenabschätzung in Deutschland - Bilanz und Perspektiven. Campus Verlag, Frankfurt/Main, New York.

Lüdeke, M.; Reusswig, F. , 1999: Das Dust-Bowl-Syndrom in Deutschland. Potsdam Institut für Klimafolgenforschung, Potsdam.

OECD, 1994: Environmental Indicators - OECD Core Set. OECD, Paris; siehe auch die Indikator-Webseite der OECD:
http://www.oecd.org//env/indicators/index.htm

Opschoor, H. ; Reijnders, L. , 1991: Towards sustainable development indicators. In: Kuik, O.; Verbruggen, H.: In Search of Indicators of Sustainable Development. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht

Pister, G. , 1998: Ein Konzept zur Messung einer nachhaltigen Entwicklung. In: Knaus, A.; Renn, O.: Den Gipfel vor Augen - Unterwegs in eine nachhaltige Entwicklung. Metropolis-Verlag, Marburg

SCOPE (Scientific Committee on Problems of the Environment), 1995: Environmental Indicators: A Systematic Approach to Measuring and Reporting on the Environment in the Context of Sustainable Development. Discussion Paper of the Workshop "International Consultation of Sustainable Development Indicators", Ghent. Bureau du Plan, Bruxelles.

SRU (Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen), 1998: Umweltgutachten 1998. Metzler-Poeschel, Stuttgart

The President's Council on Sustainable Development, 1996: Sustainable America - A New Consensus for the Future. US Government Printing Office, Washington.
http://www.whitehouse.gov/PCSD/Publications/TF Reports/amer-top.html

UBA (Umweltbundesamt), 1997: Nachhaltiges Deutschland: Wege zu einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung. Bericht der Arbeitsgruppe "Agenda 21/Nachhaltige Entwicklung" im Umweltbundesamt. E. Schmidt, Berlin

UK Department of the Environment, 1996: Indicators of Sustainable Development for the United Kingdom. HSMO, London.
http://www.environment.detr.gov.uk/epsim/indics/index.htm

Walz, R. et al., 1996: Weiterentwicklung von Indikatorensystemen für die Umweltberichterstattung. Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung, Karlsruhe.