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Gesetzesfolgenabschätzung am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung

von Götz Konzendorf, Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, Speyer

Im Zuge der Verwaltungsmodernisierung und der Staatsreform wird auch der Rechtsetzungsprozess optimiert. Gesetzesfolgenabschätzung (GFA), die sich in ein prospektives, ein begleitendes und ein retrospektives Modul unterteilen lässt, nimmt hierbei eine zentrale Rolle ein. Im folgenden Beitrag werden die Module der GFA sowie Ansätze zu ihrer Implementation in das politisch-administrative System dargestellt.

Das Thema Gesetzesfolgenabschätzung hat Konjunktur. Dies war nicht immer so. Zwar gab es schon zu Beginn der 80er Jahre einige Aktivitäten zur Optimierung des Rechtsetzungsprozesses durch Test- und Prüfverfahren von Gesetzentwürfen, doch erlosch das Interesse an diesen Instrumenten nach kurzer Zeit weitgehend. Zur gleichen Zeit wurden im Bund und in den Ländern Prüffragen für Rechtsvorschriften erlassen, ihre Anwendung kann aber nicht befriedigen: so ist es z. B. gängige Praxis, bei der Frage nach den entstehenden Kosten "keine" anzugeben. Deshalb werden von Seiten der politischen Führung (z. B. Bundesinnenminister Otto Schily; Ministerpräsident Kurt Beck), von Teilen der öffentlichen Verwaltung, von Vertretern der Wirtschaft (z. B. BDI) und auch von Verwaltungswissenschaftlern Gesetzesfolgenabschätzungen gefordert.

Am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer (FÖV) hat man diese Forderungen aufgegriffen und sich im Schwerpunkt Politikorientierte Folgenforschung mit Gesetzesfolgenabschätzung befasst. Im Bereich der begleitenden Gesetzesfolgenabschätzung (bGFA) konnte dabei schon auf Erfahrungen aus den 80er und frühen 90er Jahren (z. B. Jugendhilfegesetz; Verwaltungsvorschriften zur Umweltverträglichkeitsprüfung) zurückgegriffen werden.

Völlig neu konzipiert wurde hingegen die prospektive Gesetzesfolgenabschätzung (pGFA). Bei ihrer Entwicklung wurden Grundlagenforschung und anwendungsbezogene Forschung integriert: so wurde die Methodik der pGFA - nach einer ersten allgemeinen Methodenentwicklung - zunächst in Pilotprojekten anhand von potenziellen Gesetzesvorhaben (Somatische Gentherapie und Zeugenschutzgesetz) erprobt, bevor eine erste Praxisanwendung am Beispiel des Regelungsvorhabens Landeswaldgesetzes Rheinland-Pfalz gemeinsam mit dem Ministerium für Umwelt und Forsten des Landes Rheinland-Pfalz durchgeführt wurde; anhand dieses Projektes konnte die Methode in der Praxis weiterentwickelt und bedarfsgerecht angepasst werden.

Auch im Bereich der retrospektiven GFA (rGFA) konnten bereits Erfahrungen gesammelt werden (z. B. Pflegeversicherungsgesetz; Landesbrand- und Katastrophenschutzgesetz); diese Bewährungsprüfung von in Kraft getretenen Gesetzen wird immer häufiger bereits im Gesetz verankert (z. B. Pflegeversicherungsgesetz).

Die Methodik der GFA soll nun in das politisch-administrative System integriert werden. Deshalb wird zur Zeit in einer Kooperation zwischen dem Bundesministerium des Innern, dem baden-württembergischen Ministerium des Innern, der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften (Prof. Dr. C. Böhret) und dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (Dr. G. Konzendorf) ein Handbuch zur GFA erstellt. In diesem Zusammenhang betont der Bundesinnenminister Otto Schily: "Wir arbeiten an einem System, das in der Lage ist, die Folgen einer bestimmten gesetzlichen Maßnahme vorauszusagen. Das haben wir bisher meist erst hinterher gemacht - mit dem erstaunlichen Befund, dass das, was sich der Gesetzgeber vorgestellt hatte, in der Realität mitunter gar nicht so eingetreten ist" (Der Spiegel, Heft 30/1999, S. 28). Und auch von Seiten der Legislative gehen Anstöße zur Gesetzesfolgenabschätzung aus. Die Präsidenten der Landtage fassten einen einstimmigen Beschluss zur GFA: Sie "halten es für erforderlich, Gesetzentwürfe und Gesetze konsequenter als bisher daraufhin zu überprüfen, ob für sie ein Regelungsbedarf besteht und ob sie sich in der Praxis bewährt haben. Sie sprechen sich daher für eine Intensivierung der Gesetzesfolgenabschätzung aus." (Thüringer Landtag Drucksache 2/1998). In Nordrhein-Westfalen sollte nach einem Gesetzentwurf der CDU-Fraktion die Wirkungsanalyse von Gesetzen sogar in die Landesverfassung eingefügt werden. Und in der Bundestagsverwaltung fand im Februar 2000 ein Expertengespräch zu den Möglichkeiten einer parlamentarischen Gesetzesfolgenabschätzung statt.

Dies alles trägt ebenso zur Implementation der GFA in das politisch-administrative System bei wie die Verankerung der GFA in den Gemeinsamen Geschäftsordnungen der Ministerien (GGO) und die Durchführung von Fortbildungsveranstaltungen in Bund und Ländern (Prof. Dr. C. Böhret; Dr. G. Konzendorf).

Systematisierungen

1. Die prospektive GFA (pGFA): Als prälegislative Analytik liefert sie in einem noch "offenen Regelungsfeld" Programmalternativen. Darüber hinaus werden mit ihrer Hilfe Folgen der Regelungsalternativen abgeschätzt und bewertet. D.h., die pGFA unterstützt den Rechtsetzungsprozess durch Systematisierung bei der Entwicklung von Programmalternativen und durch Abschätzungen ihrer jeweiligen Folgen in einer Phase, in der noch überlegt wird, ob man überhaupt und in welcher "Denk"richtung man eine rechtsförmige Regelung erwägen könnte.

2. Die begleitende GFA (bGFA): Bei den Analysen der bGFA werden vorformulierte Rechtssätze (z. B. von Referentenentwürfen) auf Vollzugspraktikabilität, Befolgbarkeit, Verständlichkeit, Kosten-Nutzen-Relationen und institutionelle Funktionalitäten geprüft. Dabei wird unterstellt, die Rechtsvorschrift wäre schon in Kraft. Testmethoden wie Praxistests und Planspiele kommen hier ebenso zum Einsatz wie Prüfverfahren (Nutzwertanalyse, Funktionendiagramm etc.).

3. Die retrospektive GFA (rGFA): Diese ex-post Evaluierung (ggf. von Zeit zu Zeit) soll die Bewährung von Rechtsvorschriften in ihrer Praxis nachprüfen. Die zentralen Fragen lauten: Werden die politischen Absichten mit den bestehenden Regelungen erreicht und welche Nebenfolgen treten auf. Daraus ergeben sich Folgerungen für partielle Novellierungen, Aussetzung oder Neugestaltung.

Im Idealfall werden diese Module im Verbund verwendet; jedes kann aber auch einzeln genutzt werden. Die Module greifen - wie bereits ausgeführt - zu unterschiedlichen Zeitpunkten in den Rechtsetzungsprozess ein und unterscheiden sich hinsichtlich ihres konkreten Forschungsziels und der angewandten Methodik; Tabelle 1 gibt hierzu und zu ersten Anwendungserfahrungen eine Übersicht.

Tab. 1: Module und Verfahren der GFA (Überblick)

Die Abbildung 1 zeigt den möglichen Ablauf einer prospektiven Gesetzesfolgenabschätzung am Beispiel des Regelungsvorhabens Landeswaldgesetz Rheinland-Pfalz. Für diese Folgenabschätzung war in der Konzeptionsphase eine enge Kooperation von Fachexperten (Fachministerium) und Methodenexperten nützlich. In der Durchführungsphase wurden qualitative und quantitative Erhebungsmethoden unter Einbeziehung von externen Fachexperten und von Betroffenen des Regelungsfeldes (Normadressaten) zur Folgenabschätzung angewandt. Darüber hinaus wurden zu einem späteren Zeitpunkt am Regelungsentwurf folgende Methoden der begleitenden Gesetzesfolgenabschätzung genutzt: Nutzwertanalyse, Funktionendiagramm, Leistungsdiagramm, Kostenanalyse, Schnittstellenanalyse, Verständlichkeitsprüfung, Planspiel (vgl. hierzu Böhret, Konzendorf 1998).

Abb. 1: Ablaufschema pGFA: Regelungsvorhaben Wald

Einordnungen

Die bisherigen Anwendungen der Gesetzesfolgenabschätzung haben sich bewährt: zum einen, weil die Methodik systematisch auf die Abschätzung und Analyse der Folgen eines Gesetzes fokussiert ist und zum anderen, weil in den sachbezogenen Diskussionen zwischen Politikern, Verwaltern, externen Fachexperten und Normadressaten eine kritische Reflektion über scheinbar Selbstverständliches einsetzte und das Folgenwissen dialogisch erweitert werden konnte. Es ergaben sich erhebliche prozedurale Lerneffekte, denn die Methodik der GFA ermöglicht es, Wissen aus verschiedenen Disziplinen und unterschiedlichen Erfahrungshorizonten produktiv zu nutzen. Gerade wegen dieser Bewährung bedarf es weiterer praxisnaher Anwendungen, um die Methodik der GFA weiterzuentwickeln und für verschiedene Regelungstypen zu präzisieren.

Die GFA ist - richtig und wohldosiert angewendet - ein Beitrag zur Reform der Staatstätigkeit. Denn mit ihr ist die Absicht verbunden, die programmatische und langfristige Orientierung im Rechtsetzungsprozess zu stärken, zudem dient sie als Frühwarnsystem und als Entscheidungshilfe für die politisch verantwortlichen Akteure. Diese erhalten - aufgrund der differenzierten Erkenntnisse der GFA - die Chance zu einer fundierteren Entscheidung über die Zielerreichungsqualität und über mögliche Nebeneffekte eines im Parlament zur Lesung und Verabschiedung anstehenden Gesetzes.

Böhret, C. , 1997: Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) - Einordnung, Absichten, Methodik: ein Überblick mit Beispielen. Speyerer Arbeitshefte 110

Brocker, L. , 1997: Zeugenschutzgesetz - Gesetzesfolgenabschätzung. In: Staatskanzlei Rheinland-Pfalz (Hrsg.): voran - Heft 5. Gesetzesfolgenabschätzung dargestellt am Beispiel eines Zeugenschutzgesetzes. Mainz

Grün, M. K; Morsey, B. , 1997: Prospektive Gesetzesfolgenabschätzung zum Problembereich somatische Gentherapie. Speyerer Forschungsbericht 176

Konzendorf, G. , 1999: Gesetzesfolgenabschätzung. In: Universitas - Zeitschrift für interdisziplinäre Wissenschaft, 54. Jg., Oktober 1999