Schwerpunktthema: Nachhaltige Mobilität

Von der Haushaltsfinanzierung zur Nutzerfinanzierung

Kommentierte Zusammenfassung zum Schlussbericht der Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung ("Pällmann-Kommission")

Vor dem Hintergrund einer existenten Instandhaltungskrise bei der bundesdeutschen Verkehrsinfrastruktur (Straße, Schiene, Wasserstraße) hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) im Sommer 1999 im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Finanzen (BMF) eine unabhängige Kommission "Verkehrsinfrastrukturfinanzierung" berufen, deren Aufgabe es war, konkrete Empfehlungen für die zukünftige Finanzierung der Bundesfernstraßen, der Bundesschienenwege und der Bundeswasserstraßen zu erarbeiten. Hierbei sollte die Kommission insbesondere Vorschläge unterbreiten, wie die Bundesverkehrsinfrastruktur wirkungsvoll durch Maßnahmen außerhalb des Bundeshaushaltes finanziert werden könnte, ein strategisches Gesamtkonzept vorlegen und konkrete, erste Handlungsschritte vorschlagen.

Die nachfolgende Zusammenfassung zeigt auf, wie sich die Kommission den Weg von der praktizierten Haushaltsfinanzierung zur Nutzerfinanzierung vorstellt.

Ausschlaggebend für die Berufung der Kommission war, dass sich verstärkt durch die Auswirkungen der Deutschen Einheit und den damit verbundenen hohen, zusätzlichen Investitionsbedarf in die Infrastruktur der Neuen Bundesländer bereits Anfang der 90er Jahre eine zunehmende Diskrepanz zwischen den im Bundeshaushalt für die Verkehrsinfrastrukturfinanzierung zur Verfügung stehenden Mitteln und dem für eine qualifizierte Substanzerhaltung sowie dem weiteren Ausbau der Infrastruktur erforderlichen Mitteln zeigte. Nach Schätzungen des BMVBW fehlen zur Realisierung des geltenden Bundesverkehrswegeplans 1992 (BVWP '92) mit seinem Gesamtinvestitionsvolumen von 490 Mrd. DM im Zeitraum von 1991 bis 2012 (ca. 22 Mrd. DM p.a.) insgesamt ca. 120 Mrd. DM, die nicht durch die praktizierte Haushaltsfinanzierung gedeckt werden können. Die Finanzierungslücke verteilt sich dabei auf die drei betrachteten Verkehrsbereiche wie folgt: Bundesfernstraßen 4 Mrd. DM p.a. (3 Mrd. DM p.a. für Neu- und Ausbau, 1 Mrd. DM p.a. für Instandhaltung), Bundesschienennetz 3 Mrd. DM p.a. und Bundeswasserstraßen ca. 0,5 Mrd. DM p.a.

Prognose des Verkehrsaufkommens und daraus abgeleitete Bedarfsplanung

• Standortdifferenzierung von Industrie und Gewerbe,
• Bedeutungsverlust des Standortkriteriums "Schienenanschluss",
• zunehmende Arbeitsteilung (europaweit),
• Verringerung der Fertigungstiefe,
• Abbau der Lagerhaltung und schließlich
• Lagerhaltung auf der Straße durch "Just-In-Time-Logistik".

Auch die Binnenschifffahrt blieb hinter den Erwartungen zurück, so dass die im BVWP '92 vorhergesagte Umverlagerung des Gütertransports von der Straße auf Bahn und Schiff nicht erfolgt ist und sich eine Wachstumsdynamik ausschließlich auf der Straße abzeichnete.

Unter Trendbedingungen ist auch weiterhin von einem Zuwachs im Personen- und Güterverkehr auszugehen. So wird im Personenverkehr bis 2010 gegenüber 2000 mit einem Zuwachs von 10 bis 15 % gerechnet, beim Güterverkehr von 30 bis 50 %. Bei der Bahn wird eine Verdoppelung des Gütertransportes von 72,9 Mrd. tkm (1997) auf 143 Mrd. tkm im Jahr 2015 prognostiziert. Diese Trendprognose wird sich sicherlich nicht bewahrheiten, wenn nicht die bei der Bahnreform 1994 vertraglich festgelegten Investitionen von ca. 10 Mrd. DM p.a. in das Schienennetz erfolgen. Wie die aktuelle Entwicklung zeigt, werden vor allem die Transportleistungen der ausländischen Lkw weiter stark zunehmen, die seit 1997 auf deutschen Straßen mehr Verkehrsleistungen erbringen als die Eisenbahnen insgesamt.

Bestand der Infrastruktur

• Straßen des überörtlichen Verkehrs: 230.700 km (darunter Bundesautobahnen 11.400 km und Bundesstraßen 41.400 km)
• Eisenbahnen (DB und nichtbundeseigene Bahn): 41.900 km
• Binnenwasserstraße: 7.300 km.

Kosten und Stand der Finanzierung der Bundesverkehrswege

Eine weitere Form der Finanzierung von Straßenbauprojekten bildet die private Vorfinanzierung mit Refinanzierung aus dem Bundeshaushalt. Diese Finanzierungsform ist bisher auf 27 Straßenbauprojekte mit einem Investitionsvolumen von 4,8 Mrd. DM beschränkt. Die so realisierten Bauprojekte werden den Bundeshaushalt in den nächsten 15 Jahren mit ca. 8 Mrd. DM belasten.

Die private Finanzierung des Neubaus von Brücken, Tunnels und Gebirgspässen und deren Refinanzierung durch Benutzerentgelte (Betreibermodell) ist seit Einführung des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes (FstrPrivFinG) im Jahre 1994 eine dritte mögliche Variante. Bisher wurden 13 Projekte geprüft und zwei konkret ausgeschrieben.

Eine Zweckbindung der Mineralölsteuer zur Finanzierung der Bundesverkehrswege lässt sich bis 1971 verfolgen. Im Jahre 1973 erfolgte letztmals eine Erhöhung der Mineralölsteuer um 5 Pf. pro Liter mit einer Zweckbindung zur Finanzierung der Straßen. Seit 1971 wurden die Einnahmen durch die Mineralölsteuer zunehmend zur Finanzierung aller Verkehrswege herangezogen und tragen heute wesentlich zur Finanzierung anderer Bundesaufgaben, wie seit 1999 der Rentenkassen, bei.

Die Kraftfahrzeugssteuer scheidet zur Finanzierung von Bundesverkehrswegen aus, da sie zu 100 % in die Länderkassen fließt.

Mit den gegenwärtig praktizierten Finanzierungsmethoden der Bundesverkehrsinfrastruktur lassen sich die beabsichtigten Neu- und Ausbauinvestitionen sowie die für die Bestandserhaltung erforderlichen Investitionen im Straßenbereich nicht annähernd tätigen, so die Kommission, da die Projekte Deutsche Einheit weiterhin Vorrang genießen, die Erhaltungsinvestitionen am Gesamthaushalt ansteigen, die praktizierte private Vorfinanzierung die zukünftigen Haushalte belasten werden.

Für die Bundesschienenwege wären zur Realisierung der Strategie "Netz 21" nach Angaben der DB AG bis zum Jahre 2010 13 Mrd. DM p.a. erforderlich, von denen die DB AG ca. 3,7 Mrd. DM p.a. selbst aufbringen kann und von denen im Bundeshaushalt nur 6,8 Mrd. DM vorgesehen sind.

Bei den Bundeswasserstraßen wird im wesentlichen aufgrund des Nachholbedarfs in den Neuen Bundesländern seitens des BMVBW ein Investitionsbedarf von 1,3 bis 1,5 Mrd. DM p.a. veranschlagt, von denen nur 1 Mrd. DM p.a. im Bundeshaushalt eingeplant sind.

Rechnerisch ergibt sich hierdurch eine Investitionslücke von 7,5 Mrd. DM pro Jahr für die drei betrachteten Verkehrsinfrastrukturbereiche bis über das Jahr 2010 hinaus.

Zukünftige Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur - die "Philosophie"

Die Privatisierungs- und Liberalisierungswelle der letzten Jahre hat dazu geführt, dass auch im Verkehrsbereich darüber diskutiert wird, nicht alle Planungs-, Investitions- und Umsetzungsaufgaben beim Staat zu belassen, zumal die Privatisierung in anderen Bereichen wie Post, Telekommunikation oder Luftverkehr zu einer Kostensenkung und Effizienzsteigerung geführt hat. Im Verkehrsbereich wäre, nach Meinung der Kommission, ein Rückzug des Staates aus den Bereichen Finanzierung und Bau der Infrastruktur ohne wesentlichen Kompetenzverlust denkbar, da das Wegenetz zum großen Teil bereits angelegt und dadurch die Aufgabe des Staates, die Verkehrsinfrastruktur langfristig zu planen (Raumplanung), in den Hintergrund gerückt ist. So stehen beim Bundesstraßennetz in erster Linie Kapazitätsanpassungen an. Beim Schienennetz muss das vorhandene Netz erhalten, modernisiert und strukturell verbessert werden, bevor an einen weitern Ausbau gedacht werden kann. Die Wasserstraßen müssten einer Qualitätsanpassung (ganzjährig gewährleistete Wassertiefe u. a.), jedoch nicht einem Ausbau unterzogen werden. Die Konzentration des Staates auf seine eigentlichen Aufgaben (Raumplanung, langfristige Entwicklung der Infrastruktur) würde die Kompetenz des Staates nicht schmälern, sondern eher stärken, so die Kommission. Auch bleibt es dem Staat vorbehalten, auf Grundlage von parlamentarischen Entscheidungen Projekte zu realisieren, die sich streng betriebswirtschaftlich nicht rechnen, mit denen jedoch andere Staatsziele, wie der Umweltschutz, verfolgt werden. Betriebswirtschaftliche Überlegungen spielen bisher nur bei Investitionen in die Bahninfrastruktur eine Rolle, während diese Messlatte bei Investitionen in die Straßeninfrastruktur in der Regel nicht angelegt wird.

Zukünftige Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur - der generelle Lösungsansatz

1.     Umstellung auf Nutzerfinanzierung

Kernpunkt des Lösungsansatzes ist die Umstellung der Infrastrukturfinanzierung von der praktizierten Haushaltsfinanzierung zur Finanzierung durch Benutzerentgelte für alle Verkehrsteilnehmer und Verkehrsträger. Im Bereich des Straßen- und Luftverkehrs scheint eine vollständige Finanzierung auf diesem Wege aufgrund der hohen Nutzungsintensität problemlos möglich. Beim Schienen- und Schiffsverkehr ließen sich wenigstens anteilige Kostendeckungsgrade definieren. Die Finanzierung über Nutzerentgelte bringt im Vergleich zur Haushaltsfinanzierung erhebliche Vorteile mit sich:

• Die Entgelte sind langfristig sichere Finanzierungsquellen und sind von Zufälligkeiten der öffentlichen Haushaltslage (Steuerdiskussion, schwankendes Steueraufkommen, Konkurrenz der Investitionen in die Infrastruktur mit anderen Staatsinvestitionen) unabhängig. Die verfügbaren Mittel richten sich im Wesentlichen nach der Nachfrage und der Zahlungsbereitschaft der Nutzer.

• Die Effizienz auf der Nutzerseite wird erhöht, da der Anreiz zur wirtschaftlichen Nutzung der Infrastruktur ansteigt (vgl. Lagerhaltung auf der Straße und Just-In-Time-Logistik).

• Bei Planung, Bau und Instandhaltung der Infrastruktur können private Investoren ohne Refinanzierungskosten für den Staat mit einbezogen werden. Erfahrungen im Ausland sollen gezeigt haben, dass dadurch eine Kosteneffizienzsteigerung von bis zu 15 % der Investitionssumme möglich war.

• Nutzerentgelte würden dazu beitragen, die Nutzungsbedingungen EU-weit zu harmonisieren und damit den Weg zu einem fairen, internationalen Wettbewerb frei machen.

Die Kommission hebt hervor, dass sich Nutzerentgelte nur durch die direkte Mittelverwendung für die Infrastruktur rechtfertigen lassen. Unklar bleibt in dem vorliegenden Bericht, weshalb sich die Höhe der Entgelte nicht an externen Effekten des Verkehrs, wie Lärmbelastung, CO₂-Emissionen, Landschaftszerschneidung, Lebensraumzerstörung, usw. orientieren sollte. Denkbar wäre durchaus die Einführung von Wichtungsfaktoren in Abhängigkeit vom Verkehrsträger bzw. Zuschlagsfaktoren, um die z. B. durch Umweltauswirkungen verursachten volkswirtschaftlichen Schäden monetär zu bewerten und den Verursachern zuzurechnen.

Die Kommission fordert weiter, dass die Erhebung von Nutzerentgelten mit einer Absenkung der Verkehrssteuern in gleichem Umfang einhergehen müsse. Diese Forderung scheint nur soweit sinnvoll, wie dem Staat dadurch keine wichtigen Einnahmen zur Finanzierung seiner sonstigen Staatsaufgaben verloren gehen. Steuererhöhungen an anderer Stelle sind politisch zur Zeit nicht gewollt.

2.     Konsequente Anwendung des Nutzer-/ Veranlasserprinzips

Prinzipiell spricht sich die Kommission für eine konsequent Umsetzung des Nutzerprinzips aus. Da die Bundesverkehrswege jedoch auch strukturpolitischen, umweltpolitischen oder volkswirtschaftlichen Anforderungen genügen müssen, die mit Mehrausgaben verknüpft sein können, sollte zwischen "reinen" Aufwendungen für die Infrastruktur und politisch motivierten Aufwendungen differenziert werden. Nach Meinung der Kommission sollten auf die Nutzer nur die erstgenannten Aufwendungen umgelegt werden.

3.     Ausgliederung der Bundesverkehrswege aus der Bundesverwaltung

Die Infrastrukturverantwortung und der Einfluss auf die Steuerung der Infrastrukturentwicklung sollte beim Bund verbleiben. Alle sonstigen Aufgaben würden besser aus der Bundesverwaltung ausgegliedert. Weiter sollten privatwirtschaftlich organisierte Finanzierungsgesellschaften gegründet werden, die später durch Betreibergesellschaften ergänzt bzw. ersetzt werden. Bereits zum 1. Januar 2001 sollte mit der Gründung einer Fernstraßenfinanzierungsgesellschaft der Anfang gemacht werden.

4.     Neuordnung der Abgrenzung der Bundesverkehrswege

Die Bundesverkehrswege sind historisch gewachsen und teilweise nicht mehr zeitgemäß. Die Neuordnung der Finanzierung sollte auch als Chance zur Neuordnung der Bundesverkehrswege verstanden werden.

5.     Beteiligung privater Investoren

Die Kommission spricht sich vehement gegen eine Beteiligung privater Investoren mit staatlichen Folgeverpflichtungen aus. Die Refinanzierung von privat oder teilprivat finanzierten Projekten sollten vielmehr ausschließlich über Benutzerentgelte erfolgen.

Ansonsten sollten die bestehenden Hemmnisse, privates Kapital zur Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen zu verwenden, so weit als möglich abgebaut werden.

Konkrete Handlungsempfehlungen - eine Auswahl für die Verkehrsbereiche Bundesfernstraßen und Bundesschienennetz

1.     Bundesfernstraßen

• Schaffung einer Bundesfernstraßengesellschaft. Diese ist mit den Einnahmen der Eurovignette, ab 2003 mit den streckenbezogenen Entgelten der für schwere Lkw (bereits von der Bundesregierung beschlossen) und langfristig mit allen Nutzerentgelten auszustatten. Die Fernstraßengesellschaft ist ab 2003 in eine Betreibergesellschaft umzuwandeln.

• Erhebung benutzungsproportionaler (strecken-/belastungsbezogener) Entgelte. Bis Ende 2002 sollte ein technologisch erweiterungsfähiges System zur Erhebung streckenbezogener Entgelte errichtet sein. Dieses muss so angelegt werden, dass es auf alle Fahrzeugklassen und alle Bundesfernstraßen erweitert werden kann. In der Übergangszeit bis zur Etablierung des technischen Erfassungssystems können Vignetten zur Erfassung von Benutzergebühren für schwere und leichte Lkw, Busse, Krad und Pkw dienen. Parallel zur Erfassung der Entgelte müssen die Straßenbenutzer bei den Verkehrssteuern entlastet werden. Die Kommission legt konkrete Zahlen für die Höhe der Wegekosten in ihrem Bericht vor (schwere Lkw: bis 0,85 DM/km, leichte Lkw bis 0,19 DM/km, Pkw: bis 0,1 DM/km).

2.     Bundesschienennetz

Bei der Bahn werden sich auf lange Zeit die Wegekosten nicht über Trassenentgelte finanzieren lassen. Vor diesem Hintergrund empfiehlt die Kommission:

• Konzentration der DB AG auf ein Bundesschienennetz von ca. 20.000 km. Die DB AG sollte die Regional- und Lokalnetze an Länder, Kommunen, Verbünde oder Private abgeben, die Schnittstellen dabei eindeutig definieren und die Entscheidung über Streckenabschnitte mit geringer verkehrlicher Bedeutung den Ländern, Kommunen usw. überlassen.

• Förderung des Wettbewerbs auf der Schiene. Die DB Netz AG sollte aus der DB AG-Holding ausgegliedert werden. Das mittelbare Eigentum der Netz AG wird wieder unmittelbares Eigentum des Bundes. Dadurch wird die DB Netz AG von der Erwirtschaftung der vollen Wegekosten befreit. Parallel muss dieses Netz einem diskriminierungsfreien Wettbewerb geöffnet werden, der durch eine zu schaffende Regulierungsstelle in der Organisation des BMVBW überwacht wird.

• Die Kommission empfiehlt, insbesondere mit Blick auf den Güterverkehr, eine stärkere Ausrichtung auf Europa, die Überwindung der bestehenden Grenzhindernisse und die Nutzung der Rechte auf Zugang zu anderen Netzen.

Verkehrsmittelübergreifend plädiert die Kommission dafür, die vorgeschlagenen, konkreten Schritte politisch schnell umzusetzen (2000 und 2001) sowie langfristig vor allem die Vernetzung der einzelnen Verkehrsträger untereinander stärker voranzutreiben, um ihre spezifischen Systemvorteile in vollem Umfang nutzen zu können.

Bibliographische Angaben