Unter "Elektronischen Zahlungssystemen" könnte man die Organisation des Verkehrs mit "elektronischem Geld" verstehen, wie es heute schon millionenfach auf Chipkarten gespeichert und wie es morgen auf die Festplatte eines PC zu laden sein wird. Warum muß die EG sich für diese Systeme interessieren? Drei Gründe können die europäische Relevanz der elektronischen Zahlungsinstrumente verdeutlichen.

Erstens entsteht hier ein neuer Wirtschaftszweig, ein Markt für Geldtechnologie, an dem europäische Unternehmen nicht nur teilnehmen, sondern in dem sie oft sogar weltweit führend auftreten. Die EG-Industrie wird dabei aber nur dann richtig zum Zuge kommen, wenn sie eine solide, breite Ausgangsbasis hat. Sie muß deshalb in EU-Dimensionen hineinwachsen, braucht also europäische Normen und einen weiten anstatt eines zersplitterten EG-Heimatmarktes.

Zweitens braucht die Gemeinschaft Zahlungssysteme, welche nicht an den Grenzen abbrechen, sondern die europäischen Länder verbinden. Die elektronische Geldbörse, die nur deutsche "Münzen" verwahrt und deshalb in Belgien oder Österreich geschlossen bleiben muß, hat ein europäisches Ziel verfehlt. Es gibt derzeit etwa 20 verschiedene elektronische Geldbörsen in der EG; nur wenige aber sind untereinander kompatibel. [2] Werden die Systemunterschiede nicht bald ausgeglichen, so schlagen die verschiedenen Anwendungen in den einzelnen Ländern so tief Wurzeln, daß eine Zusammenführung immer kostspieliger wird.

Der dritte Grund für eine europäische Betrachtung des elektronischen Geldes ist die unmittelbar bevorstehende Währungsunion. Der Euro wird ab Anfang nächsten Jahres Einheitswährung für 11 EG-Staaten, wird aber erst drei Jahre später in Gestalt von Scheinen und Münzen für den täglichen Gebrauch im Einzelhandel verfügbar sein. Elektronische Geldbörsen können ihn jedoch von Anfang an "greifbar" machen. Deshalb wird zum Beispiel im eurofreudigen Belgien die hiesige elektronische Geldbörse "Proton" bereits jetzt auf Euro umgestellt.

Wie kann Brüssel sich einschalten?

Um Brücken zwischen den Ländern und ihren vielfältigen Systemen zu schlagen, hat die Europäische Kommission zahlreiche Kontakte mit der Bankenwelt und den Anbietern von Geldtechnologie aufgenommen. Dazu einige Beispiele:

- Die Kommission steht im ständigen Dialog mit dem "European Committee for Banking Standards (ECBS)", das für Chipkarten (wie übrigens auch für die bei Überweisungen verwendeten Datensätze, für Bankleitzahlen und ähnliche Anwendungen) gemeinsame Normen entwickelt. Zur Zeit werden besonders intensive Gespräche geführt, um die im ECBS vertretenen heutigen oder künftigen Geldbörsen-Emittenten (unter ihnen VISA und Europay) dazu zu bewegen, kompatible Lösungen nicht nur durch Normierung vorzubereiten, sondern vorzeigbar zu machen, etwa durch grenzübergreifende Pilotversuche. Hier freilich zeigt sich die Problematik dieses durchaus wettbewerbs-intensiven Marktes. Wenn elektronische Geldbörsen dazu konzipiert sind, Kleinzahlungen (Parkgebühren, Nahverkehr, Telefone, Zeitungs- und ähnlicher Kleinhandel) zu erleichtern, dann wird es nicht das erste Anliegen ihrer Emittenten sein, sofort auch ihren internationalen Einsatz zu forcieren. Zunächst muß einmal der lokale, der Heimatmarkt gewonnen werden. Das ist verständlich. Doch ebenso plausibel ist das europäische Anliegen, das gerne auf Großflughäfen, in den EG-weiten Hochgeschwindigkeitszügen, auf den Raststätten der wichtigsten Autobahnen elektronische Zahlungsmittel im Einsatz sehen würde, welches Holländer in Deutschland oder Deutsche in Spanien ebensogut verwenden können, wie diese ihre ChipKnip/Chipper (vgl. Fußnote 2) oder GeldKarten jeweils zuhause benutzen. [3]

- Die Kommission hat ihrerseits eine "Financial Issues Working Group (FIWG)" ins Leben gerufen, welche Forschungspolitik und Forschungsvorhaben für den Finanzsektor erörtert und koordiniert. Diese Koordinierung kann im Wege des Informationsaustauschs, der Bildung von Arbeitsgemeinschaften, manchmal auch durch die Förderung von Forschungsvorhaben und von Pilotprojekten erfolgen, letzteres insbesondere aus dem Forschungsbudget der EG nach dem "5. Rahmenprogramm", welches das bisherige Programm "Esprit" in sich aufnimmt. [4]

- Während die beiden vorgenannten Gremien sich vor allem mit Normung und Industriepolitik befassen, geht es in der dritten hier zu erwähnenden Instanz hauptsächlich um die Erörterung von Regelungsvorhaben und um Prioritäten wie sie sich aus der Sicht der Bankenmärkte und der Bankenaufsicht darstellen. Dazu hat die Kommission schon seit Beginn der 1990er Jahre zwei "Payment Systems Groups" (eine "Technical Development"- und eine "Users Liaison"-Gruppe) eingerichtet, in denen Vertreter der Kreditwirtschaft, der Zentralbanken und der Systembenutzer (einschließlich der Verbraucherverbände) regelmäßig zur Beratung zusammenkommen.

In einigen Fällen sieht die Kommission sich nach Beratungen der eben skizzierten Art veranlaßt, regelnd in die Welt der elektronischen Zahlungssysteme einzugreifen. Sie hat dazu verschiedene Instrumente zu ihrer Verfügung, von der unverbindlichen "Empfehlung" bis zur europäischen Gesetzgebung in der Form einer "Richtlinie" (dazu gleich mehr). In der Folge soll ein kurzer Überblick über die wichtigsten Regelungsvorhaben auf dem Gebiet der elektronischen Zahlungssysteme gegeben werden, die alle dahingehen, den Wirtschaftsraum Europa aus den angegebenen drei Gründen mit einer gleichartigen Zahlungsinfrastruktur auszustatten.

Wer darf elektronisches Geld emittieren?

Seit 1994 ist dies die am meisten diskutierte Regelungsfrage im Bereich der elektronischen Zahlungsmittel. Schon vor vier Jahren sprach sich das "Europäische Währungsinstitut" (heute die "Europäische Zentralbank") dafür aus, daß elektronische Geldbörsen ausschließlich von Kreditinstituten sollten ausgegeben werden können. Trotzdem ist diese Ansicht nach wie vor Gegenstand vieler Diskussionen, sind doch nicht alle Mitgliedstaaten in diesem Punkte einer Meinung. Hinter der Frage steckt viel mehr als nur ein Augenblicksinteresse im Wettbewerb zwischen Banken und Nichtbanken. Wenn elektronisches Geld von Banken ausgegeben wird, so bleibt es aller Voraussicht nach an Bankkonten gebunden. Sein Kreislauf wird dann eine kurze Schleife vom Konto des Kunden auf dessen Karte, von da auf das Terminal des Händlers und von da allabendlich zurück ins Bankensystem sein. Technologiebeflügelte Experten aber denken weiter und sehen eine echte dritte Generation des Geldes voraus, welche auf das Primärgeld, also die staatlichen Geldscheine, und auf das sekundäre Buchgeld der Banken folgt, ein neues Geld, das von Chipkarte zu Chipkarte oder von PC zu PC zirkuliert. So ganz ausgereift scheinen diese Visionen zwar nicht (wo soll das neue Geld eigentlich entstehen? Wird es nicht von traditionellen Konten abgebucht um letztlich auch dahin zurückzukehren?). Doch veranlassen sie schon jetzt eine Mehrheit von EG-Staaten zu gesetzlichen Maßnahmen.

Um jeden Wildwuchs im Keim zu ersticken, schreiben die meisten vor, daß elektronische Zahlungsmittel nur von zugelassenen Kreditinstituten ausgegeben werden dürfen. Auch die Bundesrepublik hat in der Novelle zum Kreditwesengesetz, die am 1. Januar 1998 in Kraft getreten ist, die Ausgabe von elektronischen Geldbörsen und von Netzgeld den Kreditinstituten vorbehalten. Andererseits gibt es eine starke Gegenposition, die in der EG besonders von Großbritannien und einigen skandinavischen Ländern, weltweit von den USA und künftig wohl auch von Japan vertreten wird. Diese Staaten möchten die technologischen Möglichkeiten und damit eine mögliche neue Geldgeneration frei heranwachsen lassen, um erst dann regulierend einzugreifen, wenn sich Fehlentwicklungen zeigen.

Wo Streitfragen dieser Art auftauchen, dort ist die Aufgabe der EG der Brückenschlag zwischen den unterschiedlichen Ansätzen. Dazu befindet sich schon seit längerem ein Richtlinienvorschlag in Ausarbeitung, der eben in diesen Tagen, also Ende Juli 1998 von der Europäischen Kommission angenommen werden dürfte. Das bedeutet freilich noch lange nicht, daß damit das Recht der Mitgliedstaaten sofort harmonisiert wäre. Rechtsetzung in der EU ist ein komplexer Vorgang. Was gegenwärtig in Brüssel geplant wird, das entspricht in großen Zügen der Vorlage eines Gesetzesentwurfes in der Bundesrepublik. Dort werden Referentenentwürfe aus den Ministerien nach Abstimmung zwischen allen Ressorts durch das Bundeskabinett angenommen und dem Bundestag, gegebenenfalls auch dem Bundesrat übermittelt, wo die Entwürfe dann ihren Weg über die verschiedenen parlamentarischen Hürden nehmen. Der Entwurf der EG-Richtlinie über die elektronischen Geldbörsen wird zwar in diesen Tagen durch die Europäische Kommission angenommen werden, doch entspricht das nur der Annahme eines nationalen Gesetzentwurfes durch das Bundeskabinett. Nach seiner Billigung durch die Kommission braucht ein Richtlinienvorschlag in Brüssel das Votum des Ministerrates (der Vertreter der Mitgliedstaaten mit ihren gewogenen Stimmrechten) und die Stellungnahme des Europäischen Parlamentes bevor er zur bindenden Richtlinie werden kann. Auch die seit dem 2. Juni in Frankfurt tätige europäische Zentralbank ist zu Vorschlägen wie diesem zu hören, betraut ihr Statut sie doch mit der Aufsicht über das ordnungsmäßige Funktionieren des Zahlungsverkehrs. Einmal von Rat und Parlament angenommen muß eine Richtlinie dann auch erst noch in die nationalen Rechte umgesetzt werden. Dies alles erklärt, warum die Regelung der Ausgabe von elektronischem Geld, die in diesen Tagen vorgeschlagen werden dürfte, frühestens in 3 bis 4 Jahren in jedem Mitgliedstaat als bindende Regelung ankommen könnte, vielleicht mit einem Inhalt, der vom ursprünglichen Vorschlag weit abweicht.

Nun aber zu diesem Vorschlag: Er betrifft Unternehmen, welche elektronisches Geld ausgeben; die Richtlinie nennt diese Unternehmen "electronic money institutions" (die Abkürzung "EMI" für das bisherige Europäische Währungsinstitut ist gerade frei geworden; vielleicht überträgt das abkürzungssüchtige Brüssel sie ja demnächst auf diese Unternehmen); Banken werden von der Richtlinie nicht betroffen, sondern ohnehin frei sein, elektronisches Geld auszugeben. Die Richtlinie legt vielmehr die Bedingungen fest, unter denen Nichtbanken elektronisches Geld (das heißt zusammengefaßt gesagt, elektronische Zahlungsmittel welche nicht nur für Zahlungen an ihren Ausgeber dienen, sondern ähnlich wie Bargeld allgemein gelten und für Kleinzahlungen verfügbar sein sollen) ausgeben dürfen. Die EMIs müssen sich dazu einer bankähnlichen Regelung und einer fortlaufenden Aufsicht unterwerfen. Sie bedürfen einer vorherigen Zulassung, müssen ein festgelegtes Eigenkapital besitzen und haben ihre Aktiva liquide und sicher in Werten anzulegen, welche die Richtlinie zur Auswahl stellt. Die EMIs dürfen nur das Zahlungsgeschäft und unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten, im übrigen aber weder eine allgemeine Bank- noch eine sonstige wirtschaftliche Tätigkeit ausüben. Wenn sie diese Bedingungen erfüllen, dann werden sie von allen Mitgliedstaaten anerkannt, d.h. sie können sich genehmigungsfrei in den Nachbarstaaten niederlassen oder ihre Zahlungsinstrumente von außen her dort anbieten. Die Europäische Zentralbank hatte zusätzlich gefordert, daß die EMI zur Haltung der (kürzlich als mögliches Steuerungsinstrument beschlossenen) europäischen Mindestreserven verpflichtet werden können. Dies setzte aus formalen Gründen voraus, daß die EMI unter den Begriff der "Kreditinstitute" fielen. Dieser Begriff, der in früheren europäischen Richtlinien definiert ist, wurde deshalb entsprechend ausgedehnt, was aber nicht bedeutet, daß die EMI nun einen Vollbanken-Status hätten.

Welche anderen Regelungsansätze gibt es?

Neben diesem besonders aktuellen Problem gibt es eine Reihe von anderen Regelungsansätzen, die sich vor allem auf die Bereiche der Betrugsbekämpfung, des Verbraucherschutzes und der Wettbewerbspolitik beziehen.

- Am 1. Juli 1998 beschloß die Kommission einen Aktionsplan zur Bekämpfung von Betrug und Fälschung im Bereich aller unbaren Zahlungsinstrumente. [5] Strengere Sicherheitsstandards der Kartenhersteller, Zusammenarbeit der Behörden, größere Achtsamkeit der Karteninhaber - ein ganzes Maßnahmenbündel ist in dem Plan vorgezeichnet. Insbesondere gehört auch ein Ausbau der staatlichen Strafsanktionen dazu. Wer Karten fälscht, wird bisher nicht so bestraft, als fälschte er Geldscheine; die traditionellen Tatbestände, auch derjenige des Betruges, passen auf die neue Technologie nicht immer. Insbesondere werden daher die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihr Strafrecht in diesem Punkt zu modernisieren.

- Am 30. Juli 1997 gab die Kommission ein Empfehlung heraus [6] , welche sich mit dem zivilrechtlichen Schutz der Karteninhaber, insbesondere mit der Transparenz der Konditionen für angebotene Zahlungsinstrumente befasst. Dabei wurde allerdings auch eine Grenze dieses Schutzes deutlich. Während die Empfehlung für traditionelle Zahlungskarten vorsieht, daß ein Kunde bei Verlust der Karte betrügerische Abbuchungen von seinem Konto nur bis zu 150 ECU/Euro tragen müsse, und daß er von Schäden völlig frei gestellt werden müsse, wenn er den Verlust ordnungsgemäß gemeldet habe (es sei denn, er habe grob fahrlässig gehandelt, etwa seine PIN-Nummer auf der Karte vermerkt), gilt ein solcher Schutz für elektronisches Geld im allgemeinen nicht. Wer seine elektronische Geldbörse verliert, der hat den gleichen Schaden, als verlöre er Geldscheine.

- Die nächsten Schritte auf EG-Ebene dürften im Bereich des Wettbewerbsrechts getan werden. Hier stellen sich allerdings Fragen, die nicht in erster Linie die elektronischen Zahlungssysteme, sondern alle Zahlungsinstrumente, gerade auch die traditionellen Kreditkarten betreffen. Der springende Punkt sind hier die "Gebühren", die für die Benutzung von Kartensystemen anfallen, und zwar sowohl auf der Seite der Karteninhaber, als auf derjenigen der Händler, welche Zahlungen mittels Karte entgegennehmen. Dürfen diese Händler für eine Kartenzahlung gegenüber einer Barzahlung einen Aufschlag fordern? Das ist eine Frage, welche für die üblichen Karten seit Jahren leidenschaftlich diskutiert wird. Bei elektronischen Geldbörsen dürfte sie sich dagegen kaum oder ganz anders stellen, ein Anzeichen dafür, daß das elektronische Geld dieser Diskussion eine neue Wendung geben wird. Dürfen Banken für ihre Karten auch in anderen Mitgliedstaaten um Kunden werben; dürfen sie ihre Dienste bei der Abwicklung von Kartenzahlungen auch Händlern aus anderen Mitgliedstaaten anbieten? Ist es in einem Binnenmarkt einfach hinzunehmen, daß der Einsatz von Karten in einem Nachbarland mit höheren "Gebühren" belegt ist, als die Kartenzahlung im Inland? Sobald solche Fragen des Preisgefüges und des Marktzugangs ins Spiel kommen, ist keine Harmonisierung im Wege der Richtlinie, sondern eine Entscheidung im Rahmen der Wettbewerbspolitik gefragt. Es geht ja nicht mehr um Gesetze (es gibt heute auf EG- wie auf nationaler Ebene kaum mehr staatlich geregelte Preise, von speziellen Sektoren wie etwa der Landwirtschaft einmal abgesehen), sondern um Marktpositionen, die ordnungsgemäß oder rechtswidrig (Kartelle, Monopole) sein und im letzteren Fall verboten werden können. Die Linien einer Gemeinschaftspolitik auf diesem Gebiet vorzuzeichnen, und zwar so, daß sich die elektronischen Zahlungssysteme gut in das Bild einfügen, wird die Aufgabe der nächsten Zukunft sein.

Anmerkungen

[1] Die nachstehenden Ausführungen geben die persönliche Meinung des Autors, nicht notwendig die Auffassung der Kommission wieder.

[2] So benützen Belgien, die Niederlande und Finnland das in Belgien entwickelte System "Proton" und haben es doch so verschieden ausgestaltet, daß ihre Software nicht mehr übereinstimmt. Oft finden sich sogar mehrere Systeme in ein und demselben Mitgliedstaat (z.B. ChipKnip, verwandt mit Proton, und Chipper in den Niederlanden; CECA und VISACash in Spanien; die im Artikel von W. Gentz in den TA-Datenbank-Nachrichten Nr.2, 7. Jahrgang - Juni 1998, S. 14 bzw. in http://www.itas.fzk.de/deu/tadn/tadn298/gent298a.htm genannten deutschen Systeme).

[3] Die Banken weisen immer wieder daraufhin, daß für solche Anliegen kein "business case", d.h. keine Rentabilität zu errechnen sei. Im Hinblick auf den ersten und zweiten der eingangs genannten Gründe scheint dies etwas kurz argumentiert. Tatsächlich sind die Banken sich des politischen Drucks in Richtung auf eine "Europäisierung" der elektronischen Geldbörsen durchaus bewußt. So hat VISA in einer Presseerklärung vom 22.6.1998 tatsächlich eine deutsch/spanische Zusammenarbeit zwischen dem Zentralen Kreditausschuß und der SEMPERA (dem technologischen Arm von VISA Spanien) angekündigt.

[4] Zu den Aufgaben der FIWG vgl. auch das Interview mit Charles Goldfinger in den TA-Datenbank-Nachrichten Nr.2, 7. Jahrgang - Juni 1998 unter http://www.itas.fzk.de/deu/tadn/tadn298/gold298a.htm

[5] Mitteilung der Kommission KOM (98) 395 vom 1.7.98

[6] Amtsblatt der EG N° L208 vom 2.8.97, Seite 52; das Amtsblatt ist über http://europa.eu.int/celex/celex-de.html zugänglich.

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