von Danielle Bütschi und Lucienne Rey, TA-Programm des Schweizerischen Wissenschaftsrates

"Der Dialog zwischen Experten und BürgerInnen kann sicher noch verbessert werden. Aber es wurde ein vielversprechender Anfang gefunden." So äußerte sich ein Experte, der eingeladen worden war, um die Fragen des Laienpanels zu beantworten - und faßt damit in wenigen Worten die Stoßrichtung des Evaluationsberichtes zusammen, den die "Stiftung Risiko Dialog" dem PubliForum "Strom und Gesellschaft" gewidmet hat. [1]

Im vergangenen Mai führte das Programm für Technologiefolgen-Abschätzung (TA-Programm) des Schweizerischen Wissenschaftsrates das erste sogenannte "PubliForum" in der Schweiz durch. Es war dem Thema "Strom und Gesellschaft" gewidmet. Die neue Wortschöpfung "PubliForum" bezeichnet ein Verfahren, das sich eng an die dänischen Konsensus-Konferenzen anlehnt, und das dazu beitragen soll, die breite Bevölkerung besser an technologiepolitischen Entscheidungen zu beteiligen. Während zweier Vorbereitungswochenenden erhielt eine ausgeglichen zusammengesetzte Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern Gelegenheit, sich über die Energiethematik zu informieren und sich auf Fragen zu einigen, die sie von Expertenseite gerne beantwortet hätte. Während des eigentlichen PubliForum, das vom 15. bis zum 18. Mai dauerte, unterbreitete dieses Laien- bzw. Bürgerpanel den geladenen Experten, die sie zuvor selber bestimmt hatten, ihre Fragen. Erarbeitet wurde eine Serie von Fragen, die sich auf die unterschiedlichsten Themen bezogen: von der Sicherheit der Endlager für radioaktive Abfälle über die Folgen der Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes bis hin zu neuen energietechnischen Entwicklungen. Am Sonntag erarbeitete die Laiengruppe ihren Schlußbericht mit Einschätzungen und Empfehlungen zuhanden der politischen Entscheidungstragenden. [2]

Um dieses erste vom TA-Programm organisierte PubliForum auszuwerten, erhielt die "Stiftung Risiko Dialog", eine der Universität von St. Gallen angegliederte Institution, Zugang zu allen Dokumenten, die im Rahmen des Projektes entstanden sind. Sie konnte außerdem den verschiedenen Phasen des Prozesses beiwohnen und alle am Projekt beteiligten Akteure (Bürgerpanel, Begleitgruppe, Parlamentsmitglieder) schriftlich und in Interviews befragen. Die Evaluation zeigt auf, daß das Experiment PubliForum grundsätzlich geglückt ist, wobei das "marketing" allerdings noch einiger Verbesserungen bedarf

Gemäß den Evaluatoren haben Vorgehen und Ablauf des PubliForum allen Standpunkten genügend Raum geboten, und keine Gruppe (seien es die Organisatoren, der Mediator, die Experten oder eine Fraktion des Laienpanels) hat versucht, sich des Prozesses zu bemächtigen. Die am PubliForum Beteiligten erklärten sich in der Befragung denn auch größtenteils einverstanden mit der Äußerung, wonach "in der Diskussion (...) ein Verständnis für die unterschiedliche Sichtweise geschaffen werden (konnte)."

Dies ist nicht zuletzt das Verdienst der ausgezeichneten Leistung des externen Mediators Ulrich Egger, Inhaber der Firma Egger, Philips und Partner AG, die sich insbesondere auf unternehmensinterne Verhandlungstrainings und Beratungen bei Verhandlungsproblemen spezialisiert hat. Die zentrale Rolle einer professionellen Mediation kann für das Gelingen des PubliForum gar nicht genug betont werden. Dabei gelang es Ulrich Egger, ein Klima des Vertrauens zu schaffen und die Bürger in ihrer Arbeit zu ermutigen, ohne sich dabei in den Vordergrund zu drängen. Im Hinblick auf das TA-Team sind sich alle Beteiligten einig, daß es den Ablauf des PubliForum im Griff hatte, ohne indes die Inhalte zu beeinflussen.

Ein einziger Schönheitsfehler trübt das Bild: der Verzicht auf den Übersetzungsdienst für die Angehörigen der italienischen Sprachgemeinschaft. Durch diese Unterlassung wurde ihr Minderheitenstatus gegenüber den anderen Teilnehmenden, denen ein Übersetzungsangebot zur Verfügung stand, noch verstärkt. Die drei Vertreter des Tessin erhielten dadurch den Eindruck, ihr Einsatz sei nicht gewürdigt worden und - was noch problematischer ist - es fiel ihnen zuweilen schwer, ihren Standpunkt in die Diskussion einzubringen.

Das vom PubliForum zur Sprache gebrachte Thema war äußerst vielschichtig, und die Bürgerinnen und Bürger hätten sich schnell in der Flut an verfügbaren Informationen verlieren können. Indessen verneinen drei Viertel des Bürgerpanels die Frage, ob sie vom Inhalt des PubliForum überfordert gewesen seien. Auf einer Skala von 0 ("trifft gar nicht zu") bis 6 ("trifft völlig zu") geben sie ihrer Fähigkeit, sich "für die Formulierung des Schlußberichtes genügend kompetent zu machen", die Note 4,2. Und diese Einschätzung wird auch von den befragten Parlamentsmitgliedern und von der Begleitgruppe geteilt.

Die Beurteilung aus Expertensicht fällt hier allerdings leicht kritischer aus. In der Tat bestand die hauptsächliche Aufgabe des Expertenpanels darin, Informationen zu vermitteln, und möglicherweise hatten die Fachleute gelegentlich den Eindruck, ihre Botschaften seien nicht immer richtig verstanden worden. Sie gestehen dem Bürgerpanel denn auch bloß die Note 3,8 zu, wenn es um die Frage geht, ob es sich für die Formulierung des Schlußberichtes genügend Kompetenzen angeeignet habe.

Die Evaluation streicht indes heraus, daß sich bei dieser Frage unterschiedliche Konzepte über die Rolle und den Status von Informationen niederschlagen. Insbesondere bedauerten gewisse Fachleute, daß das Bürgerpanel über bestimmte Kenntnisse nicht verfügte, und daß auch Interessensvertreter und Politiker eingeladen worden sind, um die Fragen des Panels zu beantworten. Hinter diesen Kritiken verbirgt sich aus Sicht der Evaluatoren die Vorstellung, Expertise habe auf einem wissenschaftlichen und "objektiven" Wissen zu beruhen. Demgegenüber zogen die Bürgerinnen und Bürger - wie auch das Organisationsteam - eine globalere Sicht der Expertise vor, in welcher auch Werturteile ihren Platz haben. Die Evaluatoren wollen in dieser Debatte nicht Schiedsrichter spielen. Aber sie sprechen sich dafür aus, daß das Verfahren inskünftig so verändert wird, daß die beiden Auffassungen nebeneinander bestehen können.

Der Evaluationsbericht geht auch auf das Verfahren zur Auswahl der Experten ein, welches zum größten Teil in den Händen des Bürgerpanels lag. Dieses mußte die schwere Aufgabe bewältigen, aus einer Liste von über 100 Personen, die sich zur Verfügung gestellt hatten, rund 20 Experten auszuwählen. Aus einem rein formalen Gesichtspunkt bestätigen die Evaluatoren, daß das Auswahlverfahren verbessert werden sollte: so wäre mehr Zeit für diese Etappe vorzusehen, und das Bürgerpanel müßte die Gelegenheit haben, seine Auswahl im Nachgang nochmals zu überdenken um zu sehen, ob sie auch tatsächlich im Sinne seiner ursprünglichen Absicht ausgefallen ist. Indes stellt die Evaluation die Zusammensetzung des Expertenpanels keineswegs in Frage. Vielmehr spiegle die getroffene Auswahl das große Bedürfnis der Bürgerinnen und Bürger nach Informationen über erneuerbare Energien.

Im Rahmen der Evaluation wurden die verschiedenen beteiligten Akteure gebeten, den Schlußbericht des Bürgerpanels zu würdigen. Übers Ganze gesehen, sind die befragten Personen zufrieden mit dem Bericht, wobei sich die Experten allerdings zurückhaltender äußern (dazu Grafik 1).

Grafik 1: Der Schlußbericht des Laienpanels aus Sicht verschiedener Akteure

Trotz dieser grundsätzlichen Zufriedenheit weichen die verschiedenen Gruppen in ihrer Beurteilung voneinander ab, wenn es darum geht, den Bericht in seinen Details zu bewerten. Die Begleitgruppe ist durchweg kritischer als die anderen befragten Gruppen. Möglicherweise erwarteten die Mitglieder der Begleitgruppe, welche das TA-Team bei der Organisation des PubliForum stark unterstützten, zuviel von dieser Premiere.

Auch andere Unterschiede wurden von der Evaluation herausgearbeitet. So wurde zum Beispiel der visionäre Charakter des Berichts vor allem durch die Experten und - etwas weniger ausgeprägt - von den Parlamentsmitgliedern herausgestrichen. Erstaunlicherweise hält ihn das Bürgerpanel selber für weit weniger visionär. Umgekehrt glauben die Bürgerinnen und Bürger, den ökologischen Folgen der Thematik gut Rechnung getragen und dabei dennoch technisch realistische Vorschläge formuliert zu haben - eine Einschätzung, die von den Fachleuten nicht geteilt wird. Im Hinblick auf die politische Umsetzbarkeit der Empfehlungen hingegen sprechen sich Bürgerpanel und Fachleute recht zuversichtlich aus, während die Parlamentsmitglieder diesbezüglich skeptisch sind.

Ein bereichernder Dialog

Während zwei Tagen hat sich das Bürgerpanel die Antworten der Fachleute angehört. Sowohl die Fachleute als auch die Bürgerinnen und Bürger sind der Ansicht, daß zeitweise ein richtiger Dialog zwischen diesen beiden Gruppen zustande gekommen sei - insbesondere auf informelle Weise während der gemeinsamen Mahlzeiten und der Pausen. Die Fachleute wußten die unmittelbaren Kontakte mit dem Bürgerpanel zu schätzen: "Für mich als Experte war es eine lehrreiche Erfahrung, und zudem menschlich sehr bereichernd, mit den engagierten Bürgern ins Gespräch zu kommen" - meinte denn auch einer der Experten.

Grafik 2: Mögliche Folgen des PubliForum aus Sicht verschiedener Akteure

Es ist äußerst schwierig, die Auswirkungen des PubliForum zu messen, denn diese treten oft diffus und langfristig ein. Die Evaluation entwirft dennoch ein erstes Bild der möglichen Folgen des PubliForum. Dabei läßt sich feststellen, daß diese umso zuversichtlicher beurteilt werden, je stärker eine befragte Person am PubliForum beteiligt war. Insgesamt werden aber auch gewichtige Vorbehalte laut.

Obwohl sich die Bürgerinnen und Bürger bewußt sind, daß sich ihr Bericht in erster Linie ans Parlament richtet, halten sie seine Chancen für eher gering, in den politischen Kreisen ernst genommen zu werden. Ihre Einschätzung fällt aber im Vergleich zu jener der Parlamentsmitglieder immer noch recht positiv aus. Diese benoten die Chancen auf der von 0 bis 6 reichenden Skala mit einem Mittel von 2,5 und 2,2, wenn es darum geht, daß der Bericht von den Politikern, den Behörden und den Interessengruppen ernst genommen werde. In der Tat wird diese Skepsis durch die Art und Weise bestätigt, wie die "classe politique" - zumindest kurzfristig - auf das PubliForum reagiert hat: Von den rund 100 Parlamentsmitgliedern, die von den Evaluatoren angeschrieben wurden, haben bloß 29 den Fragebogen zurückgesandt, und von denen wiederum haben gerade 6 den Schlußbericht zur Kenntnis genommen.

Wenig Hoffnung macht man sich auch im Hinblick auf die Möglichkeiten des PubliForum, eine öffentliche Debatte über die Schweizer Energiepolitik anzustoßen. Zwar sind hier Bürgerpanel und Begleitgruppe am zuversichtlichsten, aber sie stimmen doch mit den Fachleuten und Politikern darin überein, daß das PubliForum kaum eine intensivere Debatte über die Thematik einleiten wird. Hingegen zeigt die Evaluation, daß gewisse Hoffnungen darüber bestehen, das PubliForum könne eine Diskussion darüber in die Wege leiten, wie die Bevölkerung am Entscheidungsprozeß besser beteiligt werden könnte. Hier legen alle befragten Gruppen vergleichsweise größere Zuversicht an den Tag.

Eine Auswertung der Zeitungsartikel, die den Bericht der Stiftung Risiko Dialog abrundet, untermauert diesen leichten Optimismus. Die meisten der etwas ausführlicheren Presseberichte unterstreichen nämlich die Bedeutung eines solchen Verfahrens für die demokratische Diskussion technologiepolitischer Entscheidungen - dies nicht zuletzt im Zusammenhang mit der Genschutz-Initiative. Hingegen werden die Ergebnisse des PubliForum in den Medien höchst selten zur Energiepolitik in Beziehung gesetzt.

Obschon die Organisatoren bemüht waren, ein möglichst ausgeglichenes Bürgerpanel zu bilden, kann nicht von Repräsentativität im eigentlichen Sinne gesprochen werden. So dürfen die Schußfolgerungen des Bürgerpanels auch nicht als "Volkswille" im Sinne einer Abstimmung mißverstanden werden. Unter diesen Umständen ordnet die Evaluation die Funktion des PubliForum klar dem Auftrag des Technology Assessment zu und warnt vor einer illusorischen Ausweitung der Volksrechte durch eine "dritte Kammer" des Volkes. Gemäß der Botschaft über die Förderung der wissenschaftlichen Forschung ist das TA-Programm beauftragt, das Parlament bei umstrittenen technologiepolitischen Entscheidungen zu beraten. Indem die breite Öffentlichkeit in diese Beratungs- und Auswertungsarbeiten einbezogen wird, erweitert das TA-Programm seine Grundlagen: neben interdisziplinären wissenschaftlichen Studien gibt es sich ein zusätzliches Werkzeug in die Hand, das darauf beruht, zwischen den Sichtweisen von Bürgerinnen und Bürgern, Wissenschaft, Politik und Interessensgruppen zu vermitteln.

[1] Regula Enderlin Cavigelli und Patrick Schild: PubliForum Strom und Gesellschaft: Evaluationsbericht der Stiftung Risiko-Dialog. Bern 1998.

[2] Schweizerischer Wissenschaftsrat, TA 29/1998e: PubliForum "Electricity and Society", 15-18 May 1998 in Bern. Citizen Panel Report. Bern: Schweizerischer Wissenschaftsrat.

Die Berichte können bei der TA-Geschäftsstelle bezogen werden
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Lucienne Rey
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