Theorie und Praxis
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TECHNIKFOLGENABSCHÄTZUNG Theorie und Praxis |
Am UFZ-Umweltforschungszentrum Leipzig-Halle wird derzeit in Zusammenarbeit mit den Städten Halle (Saale) und Leipzig ein integriertes kommunales Nachhaltigkeits-Informationssystem entwickelt und erprobt. Als konzeptuelle, in gewisser Weise auch prozedurale Grundlage wurde das Integrative Nachhaltigkeitskonzept gewählt, das im Verbundvorhaben „Global zukunftsfähige Entwicklung: Perspektiven für Deutschland“ von Forschungszentren der Hermann von Helmholtz-Gemeinschaft (HGF) entwickelt wurde. Es erlaubt eine differenzierte und zugleich integrative Konzeptualisierung von Nachhaltigkeit. Mit seinem Dualismus aus normativem und problemorientiertem Ansatz schlägt das Konzept zudem eine Brücke zwischen globalen Normen und kommunalen Problemlagen und ermöglicht so die lokale Kontextualisierung des Leitbilds. Beide Eigenschaften können dazu beitragen, Defizite bestehender Nachhaltigkeits-Informationssysteme a priori zu kompensieren.
Die spezifischen, zunehmend komplexen Problemlagen von Städten und Gemeinden ebenso wie der allerorten zu hörende Ruf nach einer stärkeren Integration kommunaler Planungsprozesse machen eine fortlaufende, detaillierte Analyse der ökologischen, ökonomischen und sozialen Situation auf der lokalen Ebene unumgänglich. Entsprechend bedeutsam ist der Aufbau integrierter Informations- und Berichtssysteme, in denen Daten aus unterschiedlichen Quellen in einer durchgängigen Problemsicht zusammengeführt und für die gesellschaftlich-politische Praxis nutzbar gemacht werden. Bestehende kommunale Informationssysteme, etwa im Bereich der Umwelt- und Sozialberichterstattung, erfüllen das Kriterium der Themen übergreifenden Integration nur in Ausnahmefällen. In der Regel zeichnet sich das kommunale Berichtswesen stattdessen durch inhaltliche wie organisatorische Zersplitterung aus. Dadurch wird sowohl der Ämter übergreifende Zugriff als auch die integrierte Analyse des vorliegenden Datenmaterials erschwert (von Problemen der Mehrfacherhebung und technischen Inkompatibilität von Daten ganz abgesehen). Aber selbst wo eine Integration der Datenbestände technisch möglich ist, wirkt das weitgehende Fehlen eines einheitlichen konzeptuellen Hintergrunds als Barriere für die Ableitung konsistenter Maßnahmenbündel. In dieser Situation bietet sich das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung mit seinem inhärenten Integrationspotenzial als konzeptuelle Grundlage geradezu an.
Vor diesem Hintergrund wird derzeit am UFZ-Umweltforschungszentrum Leipzig-Halle in Zusammenarbeit mit den Städten Halle (Saale) und Leipzig ein integriertes kommunales Nachhaltigkeits-Informationssystem entwickelt und erprobt. [1] Es soll auf bestehenden Berichtssystemen der beiden Städte aufbauen, diese fortschreiben und Ämter übergreifend genutzt werden können.
Stellt man die laufende wissenschaftliche wie gesellschaftlich-politische Nachhaltigkeitsdebatte dem Umgang mit dem Leitbild in der politischen wie administrativen Praxis der Kommunen gegenüber, so ergeben sich mit Blick auf das skizzierte Vorhaben einige grundsätzliche Fragen:
Im Folgenden wird gezeigt, dass das Integrative Nachhaltigkeitskonzept, das im Verbundvorhaben „Global zukunftsfähige Entwicklung: Perspektiven für Deutschland“ von Forschungszentren der Hermann von Helmholtz-Gemeinschaft (HGF) entwickelt wurde (Kopfmüller et al. 2001; Coenen und Grunwald 2003), eine schlüssige Beantwortung dieser Fragen erlaubt.
Eine Entwicklung, die „die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können“ (Hauff 1987, S. 46), wird mittlerweile von der globalen über die nationale bis hin zur kommunalen Ebene unisono als erstrebenswert angesehen. Mehr als zehn Jahre nach Rio ist das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung auch den meisten Vertretern der kommunalen Politik und Verwaltung vertraut (wogegen es in der breiten Bevölkerung immer noch relativ unbekannt zu sein scheint [2] ). Zum - verbalen - Siegeszug des Nachhaltigkeits-Leitbilds hat neben der breiten Akzeptanz für die abstrakte Norm sicher auch die dem Leitbild inhärente Idee einer integrativen Betrachtung verschiedener Themenbereiche beigetragen, wie sie etwa in dem populären Drei-Säulen-Modell von Nachhaltigkeit (mit den Komponenten Ökonomie, Ökologie und Soziales) zum Ausdruck kommt. Der inflationären Verwendung des Begriffspaars „nachhaltige Entwicklung“ zum Trotz, gibt es jedoch zum einen bislang keine allgemein verbindliche Operationalisierung des Konzepts (und wird sie wohl auch nie geben). Zum anderen hat sich kurioserweise gerade das Drei-Säulen-Modell als anfällig für sektorale Sichtweisen von Nachhaltigkeit erwiesen, indem etwa auf „ökologische Nachhaltigkeit“ oder „nachhaltige Umweltentwicklung“ (Stadt Leipzig 2002) fokussiert wird (unter partieller Ausblendung der übrigen Säulen), oder indem die Kategorie „Soziales“ nach und nach zum breiten Container für unterschiedlichste wünschenswerte Gesellschaftsziele wurde (Empacher und Wehling 2002, S. 13).
Die Nutzbarkeit des Nachhaltigkeitskonzepts als Leitbild für politisches Handeln, aber auch - wie im vorliegenden Fall - als Grundlage für die Entwicklung eines Informationssystems, wird durch die konzeptuelle Unschärfe und den ungenügend eingelösten Integrationsanspruch erheblich erschwert. Auf die damit einhergehende Beliebigkeit der Begriffsverwendung wird immer wieder verwiesen (vgl. Brand und Fürst 2002, S. 21 ff.) - ein Umstand, der auf die Akteure im kommunalpolitischen Bereich möglicherweise in besonderem Maße zutrifft, da Nachhaltigkeit hier nicht unbedingt zu den vorrangigen Themen gehört und zudem einen deutlich geringeren symbolischen Legitimationswert als auf der nationalen Ebene besitzt. Das vage Konzept „Nachhaltigkeit“ muss daher - unter enger Rückbindung an die Grundidee des intergenerationalen Ausgleichs - zunächst weiter ausbuchstabiert und präzisiert werden.
Das Integrative Nachhaltigkeitskonzept des HGF-Verbundprojekts liefert einen Beitrag zu beiden Anforderungen, Ausdifferenzierung wie Integration. Die thematische Integration erfolgt vor allem durch den konsequenten Rückbezug des Regelwerks auf Gerechtigkeit, Globalität und Anthropozentrik als konstitutive Elemente des Nachhaltigkeits-Leitbilds. Insbesondere die „Wiederentdeckung“ des Gerechtigkeitspostulats als zentraler Nachhaltigkeitsnorm eröffnet überraschend neue (alte) Perspektiven in einem Diskurs, der zwischenzeitlich eine starke ökologische Fokussierung erfahren hat. Gleichzeitig führt die schrittweise Deduktion von insgesamt 25 Nachhaltigkeitsregeln aus den konstitutiven Elementen zu einer in sich schlüssigen, breiten konzeptuellen Ausdifferenzierung. Ein besonderes Verdienst des Konzepts liegt hier darin, die eingefahrenen Denk-Bahnen der Drei-Säulen-Logik zu verlassen. Dies kommt unter anderem dem sperrigen Themenbereich des „Sozialen“ zu Gute, der entlang der Konzeptlogik entfaltet wird und damit seinen Status als Restkategorie verliert.
Zweifellos macht sich das Integrative Nachhaltigkeitskonzept mit seiner positiven Formulierung dessen, was Mindestanforderungen einer nachhaltigen Entwicklung sind, angreifbar. Dies ist nicht zuletzt dem hohen Abstraktionsgrad des Leitbilds geschuldet und betrifft sowohl die Auswahl der Themenfelder für die Nachhaltigkeitsregeln als auch die Begründungen für deren jeweilige Ableitung aus konstitutiven Elementen und generellen Zielen. Jedoch ist es gerade die allerorten anzutreffende Weigerung, „das Kind beim Namen zu nennen“, welche das Leitbild zu einer bisweilen inhaltsleeren Worthülse gemacht hat, die jeder Akteur auf der wissenschaftlichen wie politischen Bühne mit anderen (seinen) Inhalten zu füllen versucht (Linneweber 1998; Tremmel 2003). Insofern ist mit der differenzierten Konzeptualisierung von Nachhaltigkeit auch ein bedeutsamer Impuls für den Nachhaltigkeitsdiskurs verbunden (dem durchaus noch eine breitere Resonanz zu wünschen wäre).
Im Rahmen eines akteursorientierten Ansatzes, wie er im vorliegenden Projekt verfolgt wird, liefert das Integrative Nachhaltigkeitskonzept eine instruktive Vorstellung, was Nachhaltigkeit in all ihren Facetten bedeuten kann. Dass die Ausdifferenzierung dabei nicht im gewohnten Drei-Säulen-Gewand daherkommt, kann die Akzeptanz des Konzepts erleichtern, wohingegen der hohe Detailliertheitsgrad diesem Ziel zunächst entgegenläuft.
Um das Konzept einer nachhaltigen Entwicklung für die räumliche Ebene einer Stadt oder Gemeinde nutzbar zu machen, ist es erforderlich, die globale(n) Norm(en) auf die kommunale Ebene „herunterzubrechen“ und dort zu kontextualisieren. Die Notwendigkeit der Konkretisierung und Anbindung an die jeweiligen örtlichen Verhältnisse liegt auf der Hand: Zum einen müssen nachhaltigkeitsbezogene Maßnahmen in Abhängigkeit von der lokalen Ausgangslage, etwa vom bereits erreichten status quo, zwangsläufig unterschiedlich aussehen. Zum anderen wird das Leitbild nur dann die erforderliche Akzeptanz der kommunalpolitischen Akteure finden, wenn diese sich von einer entsprechenden Ausrichtung ihres Handelns einen Beitrag zur Lösung ihrer konkreten Probleme versprechen.
Letzteres ist deswegen von besonderer Bedeutung, weil sich auf kommunaler Ebene, wie es scheint, kritische bzw. skeptische Sichtweisen auf den Begriff bzw. das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung ausgebreitet haben. [3] Nach einer nahezu euphorischen Aufbruchsphase Mitte bis Ende der 1990er Jahre, als in vielen Städten Lokale Agenda-Prozesse ins Leben gerufen wurden, ist eine gewisse Ernüchterung eingetreten: Die bisherigen politischen Erfolge werden als gering, die Mobilisierungskraft des Leitbilds nur mehr als schwach eingeschätzt. In dieser Situation erwarten sich kommunale Vertreter vom Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung einen konkreten Nutzen für ihre Kommune und fragen: Was bringt uns das? Warum sollen wir uns damit (noch) beschäftigen? Nachhaltigkeit sollte sich ihrer Meinung nach möglichst direkt in kommunales Handeln umsetzen lassen und nicht erst in langwierigen Diskussionen definiert werden müssen.
Hinzu kommt, dass sich in der kommunalen Praxis das viel gepriesene, aber abstrakte Nachhaltigkeits-Leitbild und das alltägliche Krisenmanagement im Angesicht überhand nehmender Problemlagen zunächst diametral gegenüberstehen. So können z. B. - wie im vorliegenden Projekt erlebt - Mitarbeiter von Kommunalverwaltungen die allgegenwärtige Vokabel „Nachhaltigkeit“ einerseits kaum mehr hören, wissen aber andererseits in Bezug auf ihr eigenes Tätigkeitsfeld wenig mit einem Leitbild anzufangen, das aus Sorge um die Zukunft des ganzen Globus formuliert wurde. Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, wenn der isolierten Bearbeitung der drängenden kommunalen Problemfelder - von der Arbeitslosigkeit über die leeren Kassen und den Verkehrskollaps bis hin zu Schrumpfungsprozessen - der Vorzug gegeben wird vor einer als nutzlos erachteten Beschäftigung mit dem integrativen Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung.
Also müssen - wo immer dies möglich ist - Verbindungslinien gezogen werden zwischen der Lage der Kommune und dem Leitbild. Betrachtet man die lokalen Sorgen konsequent durch die „Nachhaltigkeits-Brille“ - so die hier vertretene These -, dann eröffnet dies neben der „Kommunalisierung“ des Leitbilds auch Chancen für die dringend erforderliche Popularisierung der Nachhaltigkeitsidee (nicht des Begriffs!) bei den Akteuren in Kommunalpolitik und -verwaltung.
Die Doppelstruktur des Integrativen Nachhaltigkeitskonzepts ermöglicht hier die Verknüpfung von globalen Normen und lokaler Realität: Normativer (top down-) und problemorientierter (bottom up-) Ansatz werden als zwei sich ergänzende Zugänge vorgestellt, an deren Schnittstelle die Spezifizierung des Konzepts für einen bestimmten raumzeitlichen Kontext erfolgt. Ausgehend von den vorgefundenen (Nachhaltigkeits-)Problemlagen wird nachhaltige Entwicklung damit noch weiter ausdifferenziert und gleichzeitig kontextuell verankert. Die Verknüpfung von deduktivem und induktivem Zugang gewährleistet zum einen die universale Adaptierbarkeit des - ursprünglich ja mit Blick auf die nationale Ebene entwickelten - Konzepts an unterschiedliche Raum- und Zeitstrukturen. Zum anderen öffnet sie das Leitbild für akteursorientierte Spezifizierungen (Tremmel 2003) und anerkennt damit letztlich seinen Status als im Diskurs veränderbares soziales Konstrukt.
Ein Indiz für die Unschärfe des Nachhaltigkeits-Leitbilds gerade auf der kommunalen Ebene ist die Vielzahl und Heterogenität der inzwischen kursierenden Indikatorensysteme zur Messung von Nachhaltigkeit, sei es für einzelne Städte bzw. Regionen (u. a. Kreft und Koitka 1999; Schultz et al. 2001; Zukunftsrat Hamburg 2003) oder im Rahmen vergleichender Indikatorenprogramme (u. a. BBR 2003; DUH 2002; Teichert 2002). Warum, so mag man sich fragen, soll nun den bestehenden Ansätzen zum Nachhaltigkeits-Monitoring (zusammenfassend: Heiland et al. 2003) noch ein neuer hinzugefügt werden, wo doch innerhalb der Kommunen übergreifenden Indikatorensysteme derzeit eine Tendenz zur Harmonisierung der Indikatoreninventare zu beobachten ist (Agenda-Transfer 2003)?
Ein wesentlicher Grund liegt darin, dass die konzeptuellen Grundlagen der einzelnen Indikatorensysteme in der Regel nicht ausreichend transparent gemacht werden (Heiland et al. 2003, S. 20ff.). Der Weg vom abstrakten Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung zum konkreten Indikator bleibt im Dunkeln (nicht selten sogar die gewählten Kriterien für die Auswahl von Indikatoren). Häufig wird unvermittelt vom Begriff bzw. Leitbild der Nachhaltigkeit auf die lokalen Gegebenheiten übergegangen, indem - mehr oder weniger explizit an der in Rio verabschiedeten Agenda 21 orientiert - kommunale Handlungsfelder identifiziert und mit Indikatoren untersetzt werden. Nicht selten sieht man sich hier zu der Annahme genötigt, Nachhaltigkeit sei gerade das, was das jeweilige Indikatorenset misst. Ohne eine a priori getroffene - und explizit gemachte - Festlegung, was denn Nachhaltigkeit im Sinne einer übergreifenden politischen Zielvorstellung ausmachen soll, verliert aber auch die Idee einer Messung des jeweiligen Zielerreichungsgrades ihren Sinn - und das jeweilige Indikatorensystem seine Legitimationsgrundlage.
Ein weiteres Defizit der verfügbaren kommunalen Indikatorensysteme für Nachhaltigkeit liegt im teilweise nur sehr geringen inhaltlichen Differenzierungsgrad, wie er sich u. a. in einer relativ geringen Anzahl von Indikatoren (meist zwischen 20 und 30; Heiland et al. 2003, S. XXI) zeigt. Zwar wird dies in der Regel mit der geringen Überschaubarkeit großer Indikatorensets begründet sowie mit dem Anspruch, aggregierte und den Kern von Problemen treffende Indikatoren ausgewählt zu haben. Jedoch geht eine solche Reduktion immer auf Kosten des erfassten inhaltlichen Spektrums und wird damit weder der Komplexität des Leitbilds noch derjenigen der realen Problemlagen gerecht. Vermutlich schlägt hier der geringe Differenzierungsgrad des jeweils (zumindest implizit, s. o.) verwendeten Nachhaltigkeitskonzepts zu Buche, etwa die Reduktion auf einige wenige Themenfelder.
Mit der thematischen Tiefe der Indikatorensysteme in unmittelbarem Zusammenhang steht die Frage nach den Möglichkeiten zur Erfassung lokalspezifischer Entwicklungen oder Problemfelder. Vergleichende Indikatorenprogramme (z. B. BBR 2003; DUH 2002) sind explizit darauf angelegt, Nachhaltigkeit Kommunen übergreifend abzubilden und damit Vergleichsmöglichkeiten zwischen den teilnehmenden Städten und Gemeinden zu eröffnen. Hintergrund ist die Idee, über Benchmarking- und Wettbewerbsprozesse den „Nachhaltigkeitsgehalt“ kommunalen Handelns zu fördern. Auf der Strecke bleiben dabei zwangsläufig lokale Besonderheiten, was die Ergebnisse solcher Städtevergleiche höchst angreifbar macht. Problematisch ist diese Praxis z. B. mit Blick auf ostdeutsche Kommunen, wo z. T. (noch) spezifische Problemfelder anzutreffen sind (Bretschneider 2002, S. 9 ff.). Im Gegensatz dazu sind speziell für einzelne Städte entwickelte Nachhaltigkeits-Indikatorensets häufig - nicht immer - so spezifisch (bis hinein in Messvorschriften zur Erfassung von Indikatoren), dass Kommunen übergreifende Vergleiche auch an den Stellen schwierig bis unmöglich werden, wo gleiche Themenfelder indiziert werden. Ideal wäre hier eine Entwicklungsstrategie, die lokalspezifische Problemfelder berücksichtigt, diese aber nur dann mit selbst definierten Indikatoren untersetzt, wenn dazu auf dem „Markt“ der bestehenden Indikatorensysteme keine passenden zu finden sind. Dies impliziert freilich den einfachen Zugang der Entwickler zu aktuellen Indikatorenpools, was außerhalb eines Forschungskontexts - wie im vorliegenden Fall - nur selten gewährleistet ist.
Trotz seiner bislang erwähnten Vorzüge verspricht das Integrative Nachhaltigkeitskonzept nun keineswegs die Lösung aller Probleme, die mit dem Aufbau eines kommunalen Nachhaltigkeits-Informationssystems verbunden sind - zumal es mit Blick auf eine andere räumliche bzw. politische Bezugsebene entwickelt wurde. Dennoch bietet es einige Ansatzpunkte, mit denen Schwächen anderer Indikatorensets a priori kompensiert werden können. Zum einen ist hier die differenzierte Beschreibung des Zielsystems „nachhaltige Entwicklung“ zu nennen (vgl. 2.1). Damit wird es möglich, von Anfang an transparent zu machen, was mit dem Indikatorensystem gemessen werden soll, nämlich der Erreichungsgrad der in den Nachhaltigkeitsregeln festgelegten Ziele, die in ihrer Gesamtheit als Mindestanforderungen einer nachhaltigen Entwicklung verstanden werden. Daneben zeigt das Konzept mit seiner Verschränkung aus top down- und bottom up-Ansatz einen Weg auf, lokalspezifische Problemfelder bzw. Problemsichten zu integrieren (vgl. 2.2). Dass der Indikatoren-Suchprozesses als integraler Bestandteil der Konkretisierung bzw. Kontextualisierung von Nachhaltigkeit angelegt ist, unterstreicht seine Bedeutung und legitimiert die Einbeziehung lokaler Stakeholder. Gleichzeitig ergibt sich aus der konzeptuellen Anlage beinahe automatisch ein Prozess-Fahrplan für die Indikatorenauswahl: Am Anfang steht das Nachhaltigkeits-Regelwerk. Es wird ergänzt durch die - unabhängig davon erfolgte - Bilanzierung konkreter Nachhaltigkeitsprobleme, bevor in einem dritten Schritt an der Schnittstelle beider Aktivitäten Indikatoren ausgewählt werden.
Die dargelegten Gründe ließen es sinnvoll erscheinen, das Integrative Nachhaltigkeitskonzept als konzeptuelle Grundlage für das vorliegende Berichterstattungs-Projekt heranzuziehen. Gleichwohl war eine 1:1-Übertragung nicht möglich: Der veränderte räumliche Bezug (Kommunen), der Fokus des Projekts auf Berichterstattung (Indikatorenauswahl) und seine Anwendungsnähe (Mitarbeiter der Kommunalverwaltungen als Projektbeteiligte sowie als primäre Adressaten des Informationssystems) machten es erforderlich, das Integrative Nachhaltigkeitskonzept in mehreren Punkten an die vorliegenden Gegebenheiten anzupassen.
Der inhaltliche Kern des Integrativen Nachhaltigkeitskonzepts, das System aus 15 substanziellen und 10 instrumentellen Nachhaltigkeitsregeln, wurde im Wesentlichen unverändert übernommen.
Während die substanziellen Regeln als universell gültige Normen formuliert sind und damit Gültigkeit für verschiedene räumliche Betrachtungsebenen beanspruchen, orientieren sich die instrumentellen Nachhaltigkeitsregeln beinahe zwangsläufig an den Rahmenbedingungen für eine nachhaltige Entwicklung, wie sie auf der nationalen Ebene gegeben sind bzw. sein sollten. So sind beispielsweise die Schaffung von Anreizen zur Internalisierung sozialer und ökologischer Kosten, das Streben nach fairen weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen oder die Förderung der internationalen Zusammenarbeit Maßnahmenfelder, die primär auf den Nationalstaat als Akteur ausgerichtet sind, nicht auf die Kommune. Um die in den instrumentellen Regeln enthaltenen inhaltlichen Aspekte auf der kommunalen Ebene dennoch bearbeiten zu können, wurden sie für das vorliegende Projekt zu zwei großen Kategorien zusammengefasst - „Ökonomische Rahmenbedingungen einer nachhaltigen Entwicklung“ (Regeln 1-5) und „Politisch-instrumentelle Rahmenbedingungen einer nachhaltigen Entwicklung“ (Regeln 6-10) - und auf kommunal relevante Aspekte fokussiert. So ist von den ersten fünf instrumentellen Regeln („ökonomische Rahmenbedingungen“) der Aspekt der Begrenzung der Verschuldung für die kommunale Ebene von besonderer Bedeutung. Angesichts der gegenwärtigen Krise der kommunalen Finanzausstattung geht es hier für die Kommune um die Sicherung ihrer ökonomischen Handlungsfähigkeit. Hinsichtlich der zweiten fünf Regeln („politisch-instrumentelle Rahmenbedingungen“) wurde die entsprechende Kategorie folgendermaßen charakterisiert: Neben der Funktion als Haushälter ist die Kommune im Zusammenhang mit nachhaltiger Entwicklung auch als politischer Akteur gefordert, einmal, indem sie in ihrem eigenen Bereich nachhaltig handelt, aber auch, indem sie durch die Schaffung geeigneter politisch-instrumenteller Rahmenbedingungen nachhaltiges Handeln fördert.
Die Bildung zweier zusammenfassender Kategorien zu instrumentellen Aspekten erschien auch deswegen unproblematisch, weil es das primäre Ziel des Projekts ist, mittels des angestrebten Indikatorensystems Veränderungen in der „Substanz“ von Nachhaltigkeit sichtbar zu machen, und weniger, Lösungsansätze für Nachhaltigkeitsprobleme zu beschreiben bzw. zu analysieren. Hinzu kam die pragmatische Erwägung, das inhaltliche Spektrum des Konzepts noch einigermaßen überschaubar zu halten, um seine Akzeptanz bei den lokalen Akteuren nicht zu gefährden.
Von den substanziellen Nachhaltigkeitsregeln wurde lediglich die Regel 2.4 „Vermeidung unvertretbarer technischer Risiken“ geringfügig modifiziert, indem der Risikobegriff auch auf nicht-technische Risiken ausgeweitet wurde. In erster Linie sollte damit ermöglicht werden, das Risikopotenzial des anthropogenen Klimawandels innerhalb des angezielten Berichtssystems zu thematisieren. Dies schien vor allem vor dem Hintergrund der Debatte um eventuelle Zusammenhänge zwischen extremen Wetterereignissen und dem globalen Klimawandel geboten, wie sie anlässlich der Flutkatastrophe von 2002 wieder aufgeflammt war - gerade in den betroffenen Kommunen und Regionen in Ostdeutschland.
Kleinere Modifikationen - im Sinne einer „kommunalen Re-Interpretation“ der Regeln - ergaben sich daneben beinahe zwangsläufig aus der Verknüpfung kommunaler Problemfelder mit den Nachhaltigkeitsregeln, einem wesentlichen Zwischenschritt auf dem Weg zur Auswahl von Indikatoren (s. 3.3).
Die normative Ausdifferenzierung des Nachhaltigkeits-Regelwerks bildet in der Projektlogik des HGF-Verbundvorhabens Ausgangspunkt und Referenz für das gesamte weitere Vorgehen. Dem top down-Ansatz auf der „globalen Ebene“ wird auf der „kontextualen Ebene“ ein bottom up-Ansatz gegenübergestellt. Dieser beinhaltet die Feststellung von Nachhaltigkeitsdefiziten und orientiert sich - konzeptuell unabhängig von der Entfaltung der Nachhaltigkeitsnorm - am aktuellen Wissenschafts- und Politikdiskurs in Deutschland. In einem dritten Schritt werden an der Schnittstelle von Nachhaltigkeitsregeln und -problemen Indikatoren identifiziert. Daraus ergibt sich eine weitere Konkretisierung und v. a. Kontextualisierung des Nachhaltigkeitskonzepts, die dann als Ausgangspunkt für ein ganzes Forschungsprogramm dienen, unter anderem zur Entwicklung von Szenarien und schließlich - auf der „strategischen Ebene“ - zur Ableitung von Handlungsoptionen (Coenen und Grunwald 2003, S. 46).
Im Gegensatz zum HGF-Verbundvorhaben gibt sich das vorliegende Projekt mit der Identifikation von Indikatoren für die Anwendung in der kommunalen Praxis zufrieden. Übernommen wurde daher der Dreischritt aus
Da das Projekt sehr anwendungsnah angelegt ist und die enge Kooperation mit kommunalen Verwaltungseinheiten beinhaltet (insbesondere in Fragen der Indikatorenauswahl), stellte sich die didaktische Frage nach einer geeigneten Form der Präsentation und Einführung des Regelwerks in die Projektarbeit. So war mit Blick auf eine konstruktive Zusammenarbeit einerseits sicherzustellen, dass die Ämter übergreifenden Arbeitsgruppen nicht gleich zu Beginn des Projekts mit einer sehr differenzierten, wissenschaftlichen Nachhaltigkeitskonzeption „überfahren“ wurden. Andererseits sollte den im Vorfeld mehrfach geäußerten Erwartungen der Praxispartner Rechnung getragen werden, mittels des Berichtssystems die „tatsächlichen Probleme der Kommunen“ zu beschreiben (und nicht irgendwelche „abgehobenen Nachhaltigkeits-Ideen“).
Die Wahl fiel daher auf ein Vorgehen, das die Abfolge von top down- und bottom up-Ansatz umkehrt und die Identifikation kommunaler Problemfelder an den Anfang stellt. Im Rahmen eines gemeinsamen Workshops mit den Praxispartnern aus Halle und Leipzig wurden bottom-up aktuelle sowie zukünftige Problemlagen der beiden Städte skizziert. Als bedeutsame Problemlagen wurden dabei unter anderem die hohe Arbeitslosigkeit, der extensive Flächenverbrauch, die Schrumpfungs- und Rückbauproblematik, die Verschlechterung der sozialen Versorgung und die sinkenden kommunalen Einnahmen benannt. Das Nachhaltigkeits-Leitbild blieb hier - im Gegensatz zum bottom up-Vorgehen des Verbundvorhabens an dieser Stelle - noch völlig ausgeblendet. Dies war zum einen der aus Vorgesprächen zu entnehmenden negativen Konnotation des Leitbilds bei einigen der Praxispartner geschuldet. Zum anderen ließ es das Fehlen spezifischer Aussagen zu kommunalen Nachhaltigkeitsproblemen, etwa im wissenschaftlichen Nachhaltigkeitsdiskurs, sinnvoll erscheinen, von bestehenden Problemfeldern auszugehen und diese erst in einem zweiten Schritt auf ihre Nachhaltigkeitsrelevanz hin zu untersuchen.
Um dies zu ermöglichen, wurde den Praxispartnern im Anschluss an den Problemaufriss das Regelwerk ausführlich dargelegt, und zwar in der adaptierten Form aus 15 substanziellen Regeln und zwei zusätzlichen Kategorien für instrumentelle Aspekte (s. 3.1). Die Reaktionen der anwesenden Verwaltungsmitarbeiter gingen mehrheitlich in die zu erwartende Richtung („zu umfassendes, unkonkretes Konzept“, „kompliziert“, „Probleme bei der Operationalisierung auf kommunaler Ebene sind absehbar“). Allerdings legten sich die entsprechenden Irritationen, als die kommunalen Problemfelder mit den Nachhaltigkeitsregeln in Verbindung gebracht wurden. Hier zeigte sich zur Überraschung vieler Teilnehmer, dass die überwiegende Anzahl der Problemfelder inhaltlich mit einzelnen, zum Teil auch mit mehreren Regeln korrespondieren und sich damit im Rahmen des aufgespannten Nachhaltigkeitskonzepts bearbeiten lassen. Die „tatsächlichen Probleme der Kommunen“ entpuppten sich auf diese Weise zu einem beträchtlichen Teil als Nachhaltigkeitsprobleme bzw. ließen sich als solche reformulieren.
Die aus didaktischen Gründen zunächst ad hoc getroffenen Zuordnungen wurden später noch mehrfach überarbeitet (und sind auch derzeit noch als vorläufig anzusehen). Unter anderem hatte sich gezeigt, dass sich zentrale Probleme der kooperierenden Kommunen nicht eindeutig bzw. nicht unmittelbar mit den Nachhaltigkeitsregeln verknüpfen lassen. Ein Beispiel ist der aktuelle Schrumpfungsprozess in den beiden beteiligten Städten, der durch Abwanderungsbewegungen und durch eine ungünstige demografische Entwicklung bedingt ist. Das daraus resultierende Problem „Rückbau“ wurde nach langer Diskussion der Regel 2.5 „Nachhaltige Entwicklung von Sach-, Human- und Wissenskapital“ zugeordnet. Gleichwohl weist es Bezüge zu den Regeln 2.1 „Nachhaltige Nutzung erneuerbarer Ressourcen“ und 2.2 „Nachhaltige Nutzung nicht erneuerbarer Ressourcen“ auf, daneben zu instrumentellen Aspekten, etwa den „ökonomischen Rahmenbedingungen einer nachhaltigen Entwicklung“ (s. u. Tab. 1). Auch die Problemlagen selbst wurden im Zuge der Überarbeitung im Einvernehmen mit den Projektpartnern z. T. neu fokussiert. Im Ergebnis liegt seitdem eine Verknüpfung aus den Regeln des Integrativen Nachhaltigkeitskonzepts und den bottom up erarbeiteten kommunalen Problemfeldern vor, innerhalb derer letztere klar als Nachhaltigkeitsprobleme ausgewiesen sind.
Die aus der Verknüpfung von normativem und problemorientiertem Ansatz entstandenen Komplexe aus Nachhaltigkeitsregeln und kommunalen Problemlagen bilden die Gliederungsstruktur für das aufzubauende Informationssystem (Tab. 1). Sukzessive werden dazu alle Regel-Problem-Komplexe in einem diskursiven Verfahren mit Indikatoren unterlegt (und bei dieser Gelegenheit ggf. auch noch einmal inhaltlich überarbeitet, neu zugeordnet u. ä.). Auch für diejenigen Regeln, denen keines der bottom up entwickelten Problemfelder zugeordnet ist (z. B. 1.2 „Gewährleistung der Grundversorgung“), werden Indikatoren festgelegt. Auf diese Weise dient die Systematik der Identifikation von Fehlstellen in der kommunalen Problemwahrnehmung, wie sie sich aus der Perspektive des Integrativen Nachhaltigkeitskonzepts zeigen.
Zusätzlich bietet die Regel-Problem-Struktur die Möglichkeit zu einem differenzierten Abgleich der Nachhaltigkeitsziele des Regelwerks mit vorhandenen kommunalen Zielsetzungen, seien es allgemein formulierte (z. B. kommunale Stadtentwicklungs-Leitbilder) oder aber konkrete Ziele (z. B. quantifizierte Umweltqualitätsziele). Ähnlich wie bei der Verknüpfung von Regeln und Problemfeldern ist auch von der Einbindung kommunaler Ziele in das Gliederungsschema eine stärkere Kontextualisierung des Nachhaltigkeitsleitbilds auf der kommunalen Ebene zu erwarten.
Bei der Auswahl von Indikatoren bedienen sich die Ämter übergreifenden Arbeitsgruppen der beiden Städte eines umfangreichen Pools von Indikatoren, die bestehenden, nachhaltigkeitsnahen kommunalen Indikatorensystemen entnommen sind. Für Regel-Problem-Komplexe, die nicht aus dem Indikatorenpool abgedeckt werden können, weil es sich dabei beispielsweise um orts- oder regionalspezifische Problemfelder handelt (z. B. Regel 2.5 „Nachhaltige Entwicklung von Sach-, Human- und Wissenskapital“/Problemfeld 13 „Rückbau“), werden entsprechende Indikatoren neu konstruiert. Alle vorläufig ausgewählten Indikatoren werden einem multikriteriellen Bewertungsprozess unterworfen, bevor über ihre endgültige Aufnahme in das Berichtssystem entschieden wird. Die entsprechenden Kriterien hierzu wurden gemeinsam mit den Arbeitsgruppen festgelegt.
Derzeit (Herbst 2003) steht nach intensiver Diskussion in den beiden kommunalen Arbeitsgruppen die Verabschiedung der endgültigen Zuordnungsstruktur für Regeln und Problemfelder sowie des Entwurfs für den Indikatorensatz unmittelbar bevor. Letzterer wird voraussichtlich ca. 100 bis 150 Indikatoren umfassen und damit erheblich umfangreicher sein als bestehende Indikatorensysteme für Nachhaltigkeit. Nach einer sorgfältigen Revision, u. a. auch unter Einbezug externer Expertise, wird der Indikatorenkatalog dann zu verabschieden sein, bevor mit der Akquise und Darstellung entsprechender Datensätze der eher technische Teil des Projekts beginnt.
Ein differenziertes Nachhaltigkeitskonzept, das mit Blick auf die nationale Ebene entwickelt wurde und einem ganzen Forschungsprogramm (erfolgreich) als theoretische Grundlage gedient hat, soll (a) auf eine andere räumliche Ebene übertragen und (b) in einen Anwendungszusammenhang gestellt werden. Eine solche Operation wirft Fragen auf: Ist das Konzept dafür geeignet? Wo liegen Beschränkungen? Welche Konsequenzen hat das Vorgehen für die Anwendung? Welche für das Konzept selbst?
Die Eignung des Konzepts, auch auf andere räumliche Bezugsebenen als die nationale übertragen zu werden, steht außer Frage. Die gewählte Grundstruktur der Verknüpfung von normativem top down- und problemorientiertem bottom up-Zugang öffnet das Konzept a priori für derartige Kontextualisierungen und erweitert damit seinen Geltungsbereich in räumlicher wie zeitlicher Hinsicht. Grenzen für die vorgenommene Kontextualisierung auf der kommunalen Ebene zeigten sich dort, wo das normative Regelwerk erkennbar auf die nationale Ebene fokussiert (z. B. die Regeln 1.4 „Gerechte Verteilung der Umweltnutzungsmöglichkeiten“ und 1.5 „Ausgleich extremer Einkommens- und Vermögensunterschiede“, wo internationale Vergleiche intendiert sind, oder die instrumentellen Regeln). Hier war jeweils eine kommunale Re-Interpretation erforderlich, um das Regelwerk handhabbar zu machen.
Was den konkreten Anwendungszusammenhang angeht, so ist die Nutzbarkeit des Konzepts stark von den jeweiligen Randbedingungen abhängig. Da die Verwendung im vorliegenden Fall der Projektlogik des HGF-Verbundvorhabens entsprach (Identifikation von Indikatoren an der Schnittstelle von Regelwerk und Problemlagen), ergaben sich hier keine größeren Schwierigkeiten. Lediglich bei der Feststellung von Nachhaltigkeitsproblemen (bottom up-Zugang) musste ein Umweg gegangen werden, was erneut mit der nationalen Ebene als Bezugssystem des Originals zu tun hatte.
Mit Blick auf die Praxistauglichkeit des Konzepts, etwa für den Dialog und die Kooperation mit Politikern und Verwaltungsmitarbeitern, stellt sich seine größte Stärke, die Systematik und Differenziertheit des Regelwerks, allerdings gleichzeitig als größte Schwäche dar: Verglichen mit der vertrauten Drei-Säulen-Logik ist das System aus insgesamt 25 mehr oder weniger abstrakten Regeln erheblich schwerer vermittelbar. Zwar scheint die Untergliederung nach generellen Zielen sowie instrumentellen Kategorien in 3 bzw. 2 mal 5 Regeln durchaus (auch) mit dem Ziel erfolgt zu sein, das komplexe Gebilde möglichst „nutzerfreundlich“ zu strukturieren. Jedoch müssen sich die Autoren umgekehrt auch die Frage gefallen lassen, ob die damit verbundene implizite Gleichgewichtung unterschiedlich breiter Regeln nicht auf Kosten der zu transportierenden Inhalte erfolgt, wenn sich etwa die Regel 2.5 „Nachhaltige Entwicklung von Sach-, Human- und Wissenskapital“ als sehr breite Regel mit erheblichem Binnen-Differenzierungsbedarf entpuppt, während eine Regel wie 3.2 „Partizipation an gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen“ erheblich homogener und zielgenauer formuliert ist. Zwar scheint es unter der Perspektive, mit einem neuen Modell im Konzert des Nachhaltigkeitsdiskurses überhaupt erst einmal Gehör finden zu wollen, durchaus legitim, ein eingängiges Gliederungsschema zu präsentieren. Sobald jedoch der Verdacht entstehen kann, der Inhalt sei der Form untergeordnet worden, verliert das Konzept an der Glaubwürdigkeit, die es als normativer Entwurf dringend benötigt.
Dem Bemühen um die „gute Gestalt“ zum Trotz bleibt festzuhalten, dass das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung nicht mit einigen wenigen Sätzen auszubuchstabieren ist. Gerade der Integrationsanspruch macht eine inhaltliche Ausdifferenzierung dessen, was integriert werden soll, erforderlich. Insofern sind die Probleme bei der Kommunikation des Integrativen Nachhaltigkeitskonzepts als Preis für seine - notwendige - Differenziertheit anzusehen (in Zeiten, da nach einfachen Lösungen gerufen wird, keine gute Voraussetzung für die weitere Verbreitung des Konzepts).
Welche Konsequenzen hatte die Übernahme des Konzepts nun für die konkrete Anwendung, also für die diskursive Entwicklung eines Indikatorensystems unter maßgeblicher Beteiligung von Praxispartnern? Entgegen den ursprünglichen Befürchtungen fand das Konzept zunächst bei den beteiligten Mitarbeitern der Kommunalverwaltungen verhältnismäßig rasch Akzeptanz. Eine Schlüsselsituation war hierbei die Verknüpfung von normativem und problemorientiertem Zugang: Das Ernstnehmen der realen Problemfelder vor Ort (fern jeder aufgesetzten Nachhaltigkeits-Rhetorik) und die nachfolgende Bereitstellung eines in sich schlüssigen, normativen Gliederungs- und v. a. Bewertungsrasters für diese Problemstellungen erwiesen sich gleichsam als Türöffner. Hinzu kam die intensive Einbeziehung der lokalen Akteure in den Prozess der Indikatorenauswahl. Dadurch konnte auch auf die z. T. umfangreichen Erfahrungen einzelner Mitarbeiter der Kommunalverwaltungen aus anderen Projektzusammenhängen im Umgang mit (Nachhaltigkeits-)Indikatoren zurückgegriffen werden. Die im Verlauf des Projekts gewachsene Bereitschaft aller Beteiligten, sich auf das Konzept als Arbeitsstruktur einzulassen, lässt darauf schließen, dass mit dem Integrativen Nachhaltigkeitskonzept auch ein neues, schlüssiges und überzeugendes Verständnis von Nachhaltigkeit auf die kommunale Ebene transportiert werden konnte. Abzuwarten bleibt freilich, ob sich die Lern- und Professionalisierungseffekte auch bei der Umsetzung bzw. Implementierung des Informationssystems positiv niederschlagen.
Für den Prozess der Auswahl von Nachhaltigkeitsindikatoren erweist sich die Systematik des Konzepts in mehrfacher Hinsicht als hilfreich. So erleichtert es die darin zum Ausdruck kommende einheitliche Problemsicht, die Diskussion auch thematisch sehr heterogener Bereiche immer wieder auf das Leitbild zu fokussieren. Das sukzessive Abarbeiten der Regel-Problem-Komplexe wirkt hier disziplinierend und ermöglicht auch die Einordnung von lokalen Details in den größeren konzeptuellen Zusammenhang. Zudem können auf diese Weise auch Themen in die (Indikatoren-) Diskussion eingebracht werden, die im Zusammenhang mit den bottom up identifizierten kommunalen Problemlagen von den Praxispartnern gar nicht als relevant wahrgenommen wurden. Hierzu zählt etwa der Aspekt der gerechten Verteilung von Umweltnutzungsmöglichkeiten (Regel 1.4), wie er in der Bezugnahme kommunaler Umweltverbrauchsdaten auf nationale bzw. internationale Vergleichszahlen zum Ausdruck kommt. An anderen Stellen musste Pionierarbeit geleistet werden, indem z. B. das für ostdeutsche Städte brisante Problem der Schrumpfung und des Rückbaus in einen Nachhaltigkeits-Zusammenhang gestellt wurde. [4]
Insgesamt erweist sich die Wahl des Integrativen Nachhaltigkeitskonzepts als konzeptuelle Grundlage für das Projekt bislang sowohl inhaltlich als auch prozedural als überaus fruchtbar. Es bietet eine schlüssige Systematik für die Indikatorenauswahl und gestattet die Einbeziehung eines großen Bereichs kommunaler Problem- bzw. Handlungsfelder. Die Stärke einer differenzierten Berichterstattung könnte sich allerdings in eine Schwäche verkehren, wenn es darum geht, dem Berichtssystem politische Legitimation zu verschaffen. So ist zu erwarten, dass das Integrative Nachhaltigkeitskonzept der politischen Öffentlichkeit wesentlich schwerer zu vermitteln ist als die vertrauten „Drei-Säulen-Modelle mit ihren 21 Indikatoren“. Auch muss sich erst noch zeigen, ob sich die Arbeitsstruktur aus Nachhaltigkeitsregeln und kommunalen Problemfeldern auch im praktischen Einsatz des Nachhaltigkeits-Informationssystems bewährt. Und ob der konkrete Gebrauch des Systems zu einer stärkeren Nachhaltigkeitsorientierung in Politik und Verwaltung der Städte Leipzig und Halle führt, steht noch auf einem ganz anderen Blatt.
[1] Das Vorhaben wird im Rahmen des Förderschwerpunkts „Problemorientierte regionale Berichtssysteme für eine nachhaltige Entwicklung (RBS)“ vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) unterstützt (Fkz. 07 RBS 09A).
[2] So konnten 2002 nur 28 % der deutschen Bevölkerung mit dem Begriff „Nachhaltigkeit“ etwas anfangen - immerhin mehr als doppelt so viele als noch 2000 (BMU 2002, S. 31).
[3] Damit befinden sich die kommunalen Vertreter möglicherweise im Einklang mit einem generellen Trend, dem zufolge Nachhaltigkeit bereits als „bloß modische Politformel“ abgetan wird (Bachmann 2002, S. 8).
[4] Allerdings ist die Schrumpfungs-Problematik zu komplex, um sie im Rahmen des Projekts umfassend behandeln zu können. Hier sind auch konzeptuelle Überlegungen gefragt, die sich auf das Handlungsfeld „Bauen und Wohnen“ insgesamt beziehen.
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